Spanning, april 2008 :: Leraren: van mens tot kostenpost

Leraren: van mens tot kostenpost

Tekst: Fenna Vergeer Foto: Bas Stoffelsen

Scholieren protesteren massaal tegen de uitholling van het onderwijs. Ze willen deskundige docenten in plaats van begeleiders, geen lege maar volle lesuren. Dat het zover is gekomen, is te wijten aan 25 jaar bezuinigen op leraren, gecombineerd met de verheerlijking van het zelfstandig leren.

Het voorstel van de CDA’er Jan de Vries om 1040 lesuren te eisen in het voortgezet onderwijs vind ik typerend voor zijn partij. Aan de ene kant geef je scholen te weinig geld, aan de andere kant eis je dat ze wel voldoende uren maken. Dat noemt het CDA dan de verantwoordelijkheid van het maatschappelijk middenveld. Maar er is meer aan de hand. Het gaat niet alleen om meer geld, het gaat er ook om hoe dat besteed wordt. Vanaf de jaren tachtig is de stijging van het onderwijsbudget nauwelijks ten goede gekomen aan de leerling en de student.

(bron: CBS)

Lumpsumfinanciering

In 1985 kwam CDA-onderwijsminister Deetman met de Herziening Onderwijs Salarissen (HOS) en verlaagde drastisch de salarissen voor nieuwe leraren. Hiermee werd de kiem gelegd voor het ontstaan van het huidige schrikbarende tekort aan bevoegde leraren.

Deze generieke salarisverlaging ging de ministers van onderwijs echter nog niet ver genoeg. Ze wilden af van financiële risico’s, die moesten bij de scholen komen te liggen. Daarom werd de lumpsumfinanciering geïntroduceerd. Scholen mochten niet meer declareren, maar ontvangen jaarlijks een som geld waarvan ze alles moeten betalen. Overschrijdingen zijn voortaan voor rekening van de schoolbesturen. De lumpsum voor de personeelslasten werd gebaseerd op een gemiddelde lerarenpopulatie. Scholen die in verhouding veel laag opgeleide en jongere leraren in dienst hadden kwamen beter met het geld uit dan scholen met hoog opgeleide en ervaren leraren. Op die laatsten werd voortaan dan ook flink bezuinigd. Door de lumpsum is de leraar verworden van menselijk kapitaal tot kostenpost. Met instemming van de vakbonden werd vervolgens het functiewaarderingssysteem (Fuwasys) ingevoerd. Daarmee werd geregeld dat je meer gaat verdienen via een loopbaan buiten de klas.

Niet lesgeven, maar managementtaken werden zo beloond. Bovendien waren de scholen door de financiële verzelfstandiging duurder uit. Steeds meer geld was nodig voor het managen van wat een onderwijsbedrijf is geworden. Deze nieuwe autonomie leidt tot flink wat bureaucratie, want scholen moeten nu achteraf hun uitgaven verantwoorden.

Onderzoek van Onderwijsraad, inspectie en de Algemene Rekenkamer laten zien dat de gestage daling van de uitgaven aan leraren gepaard ging met een stijging aan uitgaven aan beheersmanagement en aan uitgaven in de materiële sfeer, zoals computers en zelfwerkruimtes.[1]

Hoger onderwijs

In het hoger onderwijs was de lumpsumfinanciering al eerder ingevoerd. Het bleek het voorland van de ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs. De combinatie van lumpsumfinanciering, een krap budget en marktwerking, zorgde voor een wildgroei aan studies en een ongekende fusiedrang van instellingen. Daardoor stegen de kosten van het middenmanagement en investeringen in gebouwen gigantisch. Toen ik in 2002 Kamerlid werd, moedigde menig College van Bestuur – geheel in lijn met een commerciële bedrijfsvoering – oudere eerstegraads-docenten aan om te vertrekken, werden nieuwe docenten lager ingeschaald en werd het aantal lesuren mét docent fors ingekrompen. Deze inkrimping was soms zo extreem dat de onderwijsinspectie onderzoek deed naar de hogeschool InHolland. Deze hogeschool muntte uit in het zogenaamde ‘competentiegericht onderwijs’, wat er op neerkomt dat leerlingen een groot deel van de week thuis zitten. De inspectie maakte hier overigens pas werk van nadat Nova een uitzending besteedde aan mijn Kamervragen.

Het Nieuwe leren

Het pedagogische sausje van het ‘competentiegericht onderwijs’ (CGO) moest de uitholling van het onderwijs bedekken. In de jaren voordat ik Kamerlid werd, mocht ik op het roc waar ik lesgaf, helpen om het CGO in te voeren. Er bestaan veel misverstanden over dit begrip. Een goede mix van competenties in de zin van vakkennis en vakvaardigheden is de kern van het beroepsonderwijs. Dat soort beroepsonderwijs is zeer arbeidsintensief en er is behoefte aan hoog opgeleide vakdocenten. Maar daar ging het niet om. Het CGO in combinatie met het Nieuwe Leren, legt vooral nadruk op het proces van het leren en op het leren van studievaardigheden. Bij het Nieuwe Leren formuleert de leerling zijn eigen leerdoel, bedenkt zijn eigen weg naar dat doel en evalueert zelf het resultaat. De leerling wordt beschouwd als een autodidact, de leraar als begeleider in plaats van overdrager van kennis. Juist dit type onderwijs is daardoor ongeschikt voor kinderen uit lager opgeleide milieus.

Door de problemen met de vernieuwingen, begonnen ook de ROC-studenten en hun ouders zich te roeren. Zij waren de zelfwerkopdrachten beu. Het is vergelijkbaar met eerdere protesten tegen het studiehuis. De scholierenprotesten van 2007 tegen de ‘ophokplicht’ zijn de uitbarsting van de vulkaan die al minstens vijf jaar borrelde. In die tijd heeft een meerderheid van de Tweede Kamer de druk op het onderwijs systematisch verhoogd. Ten eerste door een te krappe financiering per leerling, ten tweede door geen eisen te stellen aan de besteding van het geld en ten derde door nieuwe wetten die de neerwaartse druk op het onderwijs bevorderden. De belangrijkste wetten in mijn kamerperiode waren de wet BIO (beroepen in het onderwijs) en de wet op de nieuwe onderbouw in het voortgezet onderwijs. Met beide wetten heeft de SP als enige politieke partij niet ingestemd.

Wet beroepen in het onderwijs (BIO)

De wet BIO heeft het pad geëffend voor het kunnen benoemen van de gymnastiekleraar als scheikundeleraar. Vakbekwaamheid is in de nieuwe beroepseisen een ondergeschoven kindje geworden ten opzichte van agogische en didactische vaardigheden. De Onderwijsraad constateerde dat vakkennis en vakvaardigheden nog slechts 40 procent van het curriculum van lerarenopleidingen uitmaakte. In de jaren tachtig bestond nog 80 procent van de opleiding uit schoolvakken.

Door de wet op de nieuwe onderbouw in het voortgezet onderwijs werden ‘teamteaching’ en het integreren van vakken toegestaan, zonder normen voor vakkennis en inhoud. In feite was vakbevoegdheid geen voorwaarde meer voor het mogen lesgeven. Wie eenmaal leraar is, mag ieder vak geven. Het schoolbestuur bepaalt of het vakniveau voldoende is. De wet staat ook toe dat huiswerkuren – als er maar een leraar op loopafstand is – als lesuren meetellen. Vakintegratie is op zich niet de oorzaak van de achteruitgang van vakkennis en vakvaardigheden, wel de lesmethode (het nieuwe leren), de onbevoegdheid van leraren en de afwezigheid van kerndoelen en toetsing.

Omdat het allemaal zo goed zou zijn voor de leerling werd dit het officiële beleid. Calculerende schoolbesturen liepen arm in arm met pedagogische centra die de nascholing voor de ‘nieuwe leraren’ (lees: begeleiders en coaches) met graagte verzorgden. De adviesorganisaties (waar veel subsidie naartoe gaat) zitten vol met ex-docenten die de voeling met de praktijk zijn kwijtgeraakt. Moties van mijn hand om alleen pedagogische instituten te bekostigen waar de onderwijsadviseurs zelf voor de klas staan, werden door de minister van de hand gewezen.

Wie bewaakt de kwaliteit?

Oud-minister Van der Hoeven probeerde niet alleen de financiële risico’s af te wentelen. Ook trachtte zij steeds meer de verantwoordelijkheid voor het inhoudelijke niveau te ontlopen. Bij de Tweede Fase werd het Centraal Schriftelijk Examen (CSE) ingeperkt ten gunste van het schoolexamen, waarbij de scholen zelf het eindniveau bepalen. Ook in het mbo, dat via niveau 4 drempelloos toegang geeft tot het hoger onderwijs, bepalen de roc’s zelf het niveau van de vakken, waaronder Nederlands, Engels en wiskunde, met alle aansluitingsproblemen van dien.

Hoe nu verder?

Ik heb verscheidene moties ingediend om de uitgaven voor overhead aan banden te leggen of omgekeerd om de uitgaven voor leraren te waarborgen. Ze strookten niet met het overheidsbeleid van een terugtredende overheid, dat door alle partijen behalve de SP werd gesteund.

Ik stel het volgende voor.

Er is een algemene salarisverhoging nodig, van vmbo-leraren tot en met eerstegraadsleraren. Een overheid die haar verantwoordelijkheid neemt, koppelt de salarissen van de leraren bovendien weer aan diploma’s. Een school die kiest voor goed opgeleide leraren, moet niet gestraft worden door een krimpend schoolbudget. Het lerarensalaris en ook de maximale groepsgrootte moeten financieel gewaarborgd worden. De overige uitgaven voor overhead en materiële zaken kunnen via de lumpsumfinanciering, die dan wel toereikend moet zijn.

Ten tweede moet de overheid de kwaliteit waarborgen door de bevoegdheden te regelen. Het toetsen van de vakkennis van een docent hoort niet bij het schoolbestuur te liggen. Definieer een lesuur als een bepaalde tijd doorgebracht met een vakbevoegd docent. Voor mbo niveau 4 dient een centraal examen te komen (bijvoorbeeld op havo-niveau) voor Nederlands, Engels en wiskunde. Verhoog het aandeel van het centraal examen ten opzichte van het schoolexamen. Neem een mondeling examen af in aanwezigheid van een gecommitteerde. Met deze maatregelen krijg je een veel beter ijkpunt voor het niveau, dat nu teveel is losgelaten.

Fenna Vergeer was onderwijswoordvoerder voor de SP bij Balkenende 1, 2 en 3 ( webdossier )

Voetnoot

1. De Onderwijsraad constateert in 2004 dat de stijging van het onderwijsbudget vanaf de jaren tachtig nauwelijks ten goede van de leerling komt. De onderwijsinspectie constateerde dat geld voor klassenverkleining naar het aanstellen van coördinatoren is gegaan.

De Rekenkamer stelt in haar rapporten vast dat scholen wel extra financiering voor de zorgleerlingen ontvangen, maar dat het daaraan te koppelen didactische plan in veel gevallen ontbreekt. Verder stelt de Rekenkamer dat de stijging van het budget vooral toevalt aan onderwijsondersteuning, terwijl het budget voor leraren afneemt.

Vmbo