Tribune 08/2009 :: De burger is een nummer geworden

Interview

Nationale ombudsman Alex Brenninkmeijer

“De burger is een nummer geworden”

“Ik ben geen geharnast jurist”, zegt Nationale ombudsman Alex Brenninkmeijer. Liever dan zich blind te staren op de letter van de wet, houdt Brenninkmeijer zich bezig met de gevolgen van het recht voor individuele mensen. De persoonlijke noot, in een ambtelijke wereld die soms erg veel weg heeft van het verzameld werk van Kafka.

Foto's: Suzanne van de KerkTekst: Christine de Vos

Wie een conflict heeft met een overheidsinstantie en daar met de betrokken ambtenaren niet uit komt, kan een klacht indienen bij het kantoor van Alex Brenninkmeijer (58). In 2005 heeft de Tweede Kamer hem benoemd tot Nationale ombudsman. Hij onderzoekt of de overheid correct gehandeld heeft, bemiddelt en brengt misstanden onder de aandacht van politiek en media. Voorheen was hij onder meer werkzaam als rechter en hoogleraar staatsrecht in Leiden. “Als ombudsman krijg ik de kans om op een wat informelere manier om te gaan met problemen waar burgers tegenaan lopen, dan toen ik nog rechter was. Het gaat niet primair om hoe een zaak juridisch in elkaar zit, maar om gevolgen van overheidshandelen voor mensen. Ik ben niet alleen iemand die het heel interessant vindt het juridische vak te bestuderen, ik voel vooral een grote betrokkenheid bij de individuele mens. Bemiddeling als conflictoplossing in plaats van de gang naar de rechter wint steeds meer terrein”, zegt Brenninkmeijer. “De onafhankelijkheid van de functie spreekt me ook erg aan. De ombudsman kan zich vrij over allerlei zaken uitspreken. Als rechter heb ik weleens visies verwoord die haaks stonden op de gangbare opvattingen, en dat werd niet altijd gewaardeerd. Ik was heel kritisch over de ontwikkeling van de bestuursrechtspraak. De Algemene wet bestuursrecht (de Abw, die onder meer de regels voor de verhouding tussen overheid en burgers bevat –red.) heeft allerlei procedurestappen in juridische regels vastgelegd die nauwelijks ruimte voor souplesse bieden, en is zo volledig vast komen te zitten. Als er iets misgaat is het heel moeilijk dat in goede banen te leiden. Mensen raken als het ware gevangen in de Awb-bureaucratie.”

Is de Nederlandse burger tevreden over de overheid?

“Naarmate de punten waarop de burger met de overheid te maken heeft concreter zijn, is hij tevredener. Veel dingen zijn heel goed geregeld in Nederland: straatverlichting, vuilophaaldienst. Mensen denken er al niet eens meer over na, zo vanzelfsprekend is dat. Als je burgers echter vragen stelt over zaken die meer op afstand staan – zoals: wat vind je van het functioneren van ‘Den Haag’ – worden antwoorden veel minder positief. Dat is te abstract en te veraf. Bovendien doet de rijksoverheid het minder goed dan gemeenten.

Ik vind wel dat de verhouding tussen overheid en burger verruwt. De overheid heeft onvoldoende oog voor de mens, voor het menselijke. De burger is een burger-‘service’-nummer geworden, waarbij ik het woord service expres tussen aanhalings-tekens zet.

Aan de andere kant zie je dat de burger zich steeds minder verbonden voelt met de overheid en minder geduld heeft. Mijn dringend advies is dan ook: zoek de burger op. Het heeft een geweldig positieve uitwerking als de overheid persoonlijk contact opneemt wanneer er iets niet goed gaat. Gewoon even de mensen bellen. Bij het Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen, het UWV, is hierdoor het aantal juridische zaken met wel veertig tot zestig procent gedaald.”

Is dat alles?

“Het probleem moet natuurlijk naar behoren opgelost worden, maar door een telefoontje krijgt de overheid een gezicht of een stem en dat waarderen mensen. Als je een boze brief schrijft aan de gemeente en iemand neemt de moeite om even te bellen, dan is de angel er vaak al uit. Gehoord worden en serieus genomen worden zijn heel menselijke behoeften.

Kijk, de overheid mag van alles automatiseren, de standaardbrieven mogen wat mij betreft best door een computer gegenereerd worden, maar op het moment dat er iets fout loopt moet daar persoonlijke aandacht aan besteed worden. Dat dwingt overheidsinstellingen ook om over hun eigen muurtje te kijken en te zien dat een probleem bijvoorbeeld bij het UWV, maar ook bij de Belastingdienst speelt.”

Ik zie in uw boekenkast het verzameld werk van Franz Kafka staan. Vakliteratuur?

“Kafka is een merknaam geworden voor de anonimiteit. En voor de overheid als onzichtbare, onkenbare en ongrijpbare macht die over de belangen van de burger beslist, waardoor de burger heel zwaar in de problemen komt.

Je ziet dat Kafka zelf daar ook een aandeel in heeft. Het zijn voor een belangrijk deel zijn eigen hersenspinsels en hij wordt letterlijk gek van de overheid. Dat zie ik zelf ook vaak. Mensen krijgen een grote achterdocht. Meestal onterecht, de overheid is vrijwel nooit kwaadwillend. Wel onwetend, onachtzaam en onverschillig. Als je ze samen aan tafel zet, ziet de burger dat de overheid wel betrokken is en idealen heeft en dat is heel waardevol.

Ik ontmoette eens een dame die hier in Den Haag veel en vaak demonstreert. Toen ik haar voor het eerst op straat zag, trof me haar outfit. Ze had een ludiek uniform aan en een snor opgeplakt. Ik zag in eerste instantie niet eens dat het een vrouw was. Het bleek dat ze bij mij een zaak had lopen. Ze was opgepakt omdat ze zich schuldig zou hebben gemaakt aan vermomming tijdens een internationale conferentie. Dat is natuurlijk flauwekul. De rechter was al van mening dat er geen sprake was van vermomming; maar dat oppakken klopte natuurlijk ook niet. Is dat kwaadwilligheid van de politie? Ik zou eerder zeggen geweldige domheid. Dat de overheid niet begrijpt dat zo’n mevrouw, op haar manier, ludiek aan het demonstreren is en dat daar ook ruimte voor moet zijn.

Er ontstaan wel vaker rare problemen rondom demonstraties. Daarom hebben we een demonstratiekaartje gemaakt, waarop de spelregels voor betogingen staan. Dat kunnen demonstrant en agent aan elkaar laten zien om conflicten te voorkomen. Kijk, het past heel mooi in een portemonnee. Of onder de pet van de agent.”

Spelen politieke ambities van bewindspersonen een grote rol bij het functioneren van overheidsinstellingen?

“Jazeker. Een minister kan heel trots zijn een bepaalde wet door het parlement te hebben gekregen en de champagne ontkurken, maar dan begint het pas. Voor de uitvoering is te weinig aandacht en dat leidt tot moeilijkheden.

Dat merkten we onder meer bij de overgang van de huursubsidieregeling naar het huurtoeslagenstelsel. Die moest door de Belastingdienst worden uitgevoerd en trad al in werking voor de systemen er klaar voor waren. Als systemen niet op orde zijn, kan dat heel nare gevolgen hebben. Bijvoorbeeld voor een oude mevrouw wier man was overleden. Dat had ze keurig doorgegeven, maar nog een tijdlang werd ze benaderd alsof ze nog met hem getrouwd was – omdat de Belastingdienst dat niet in het systeem kon invoeren. Dat is natuurlijk ontzettend pijnlijk. Als er even meer tijd was uitgetrokken voor een zorgvuldige invoering van veranderingen, zou dit niet nodig zijn geweest.

Nog een voorbeeld: het UWV. Dat is een bijzonder moeilijk geval, wat al een aantal jaren hoog scoort op de klachtenranglijst. De organisatie is indertijd ontstaan uit fusies van een aantal verschillende instanties, wat grote IT-problemen met zich meebracht. Zo behandelde ik de zaak van een vrouw die met zwangerschapsverlof was gegaan en daarom een uitkering kreeg van het UWV. Zij kreeg vervolgens een miskraam. Heel triest, natuurlijk. Het UWV bleef haar maar als zwangere benaderen en aanschrijven. Dat was natuurlijk ontzettend pijnlijk. Ook toen het UWV had onderkend dat er een fout was gemaakt, bleef het doorgaan omdat hun systemen het bericht ‘einde zwangerschap wegens miskraam’ niet konden verwerken. Op zo’n moment zie je een heel harde confrontatie tussen het menselijke drama en een geautomatiseerd systeem waarin voor dat drama geen ruimte is.

Tegenover de IT-moeilijkheden staan wel weer investeringen in klantencontact bij het UWV. Daar worden medewerkers op getraind. In het UWV-gebouw heeft de directie tijdelijk ‘De Buitenwereld’ gecreëerd: een ruimte waar medewerkers via simulaties ervaren hoe vervelend het is om met een bureaucratie te maken te hebben. Dat leidde tot een afname van het aantal klachten.”

De Immigratie- en Naturalisatie- dienst (IND) is ook een instelling die op veel kritiek kan rekenen.

“Bij de IND was er iets anders aan de hand. Ten tijde van minister Verdonk was er sprake van een uitermate negatieve politieke stroming ten aanzien van vreemdelingen. Toen heb ik gezegd: je kunt niet je politieke visie op vreemdelingen, en het restrictieve beleid dat de minster voorstaat, vertalen in het slecht behandelen van vreemdelingen. Dat was een fundamentele fout. Het gaat nu zeker beter bij de IND. Na een tijdlang slecht te hebben gescoord in mijn jaarverslagen en door een negatief rapport van de Algemene Rekenkamer is men zich af gaan vragen: ‘Voor wie doen we ons werk eigenlijk?’ Nou, voor de mensen die een vergunning aanvragen natuurlijk. Toen dat duidelijk werd, is het aantal klachten verminderd.”

Zo simpel?

“De wisseling van bewindsvrouwe speelt zeker ook een rol. In de uitvoering van het beleid van mevrouw Albayrak kan ik me beter vinden. Over haar politieke keuze voor een streng vreemdelingenbeleid ga ik natuurlijk niet. Maar ik vind wel dat mensen op een goede manier behandeld moeten worden, niet te lang moeten wachten en op een goede manier te woord moeten worden gestaan. Dat gaat onder Albayrak veel beter.”

U zei eerder dat gemeenten het beter doen dan de rijksoverheid. De uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning, de WMO, pakt toch niet overal even goed uit.

“Met name in de thuiszorg is op veel plaatsen heel erg veel misgegaan. Dat zat hem in de wijze van aanbesteden: tegen de laagst mogelijke prijs. De veranderende rol van mensen die in de thuiszorg werken is zeer schadelijk geweest: eerst waren ze in loondienst en vervolgens zijn ze gedwongen als zelfstandige te gaan werken. Nu de economie in crisis is, zie je wat daarvan de consequenties zijn. Afgezien daarvan zijn veel mensen die vol overgave in de zorg werken weggejaagd uit het systeem, vanwege de manier waarop gemeenten en zorginstellingen met hen zijn omgegaan. Het gaat nu om minuten afstoffen, seconden pillen geven. Dat is een respectloze manier om met het onderwerp thuiszorg om te gaan. Dat heeft zowel de thuiszorgwerker als de cliënt heel veel pijn gedaan.”

Is dat een probleem van de uitvoering of van de WMO zelf?

"De overheid is niet kwaadwillend; wel onwetend, onachtzaam en onverschillig"

“Overdragen van de zorg aan gemeenten vind ik niet bezwaarlijk, dit type taak kan eigenlijk beter op lokaal niveau geregeld worden. Wat de WMO nekt is de marktwerking. Zorg en markt vind ik niet goed bij elkaar passen. Het werd ook heel bureaucratisch aangepakt. Bij zorg moet je je afvragen waar maatschappelijk gezien de belangrijkste waarde zit. Dat is natuurlijk de relatie tussen degene die de zorg nodig heeft en degene die hem geeft. Dat is niet in geld of factureerbare minuten uit te drukken. Die meerwaarde is verdwenen bij de WMO.”

Controle op een deugdelijke uitvoering van wetgeving is ook een taak van de politiek. Kwijt die zich voldoende van haar waakhondtaak?

“Nee. Een groot probleem blijft altijd het regeerakkoord en de steun van regeringspartijen voor het beleid, waardoor de kritische rol van het parlement veel beperkter is dan hij zou moeten zijn. De rol van de oppositie is heel belangrijk, maar ook heel ondankbaar. De stemverhoudingen zijn zodanig dat de parlementaire meerderheid de andere kant opgaat. Hierdoor is een negatief beeld ontstaan van de werking van de politiek. Het aanzien van parlementariërs in de samenleving is heel laag in vergelijking met, laten we zeggen, een huisarts.

Scheiding van de machten, de trias politica, is in de praktijk een duas politica geworden: de wetgevende en uitvoerende macht zijn ineengeschoven. Dat is niet goed voor de werking van de democratie. Het legt meer druk op de rechter, wiens rol ook nog eens op de korrel wordt genomen. Met een pleidooi voor minimumstraffen beperkt men de vrijheid van de rechter en vergroot men op een heel ruwe manier zijn politieke invloed. Dat is zeer schadelijk voor de checks-and-balances van het democratisch systeem.”

Wat zijn onderwerpen die buiten uw terrein vallen waar u wel iets over zou willen zeggen?

“Over een aantal belangrijke onderwerpen als zorg, huur, jeugd en onderwijs heb ik niets of maar ten dele iets te zeggen. Dat komt omdat belangrijke delen geprivatiseerd zijn. Ik ga alleen over overheidsinstellingen. In het buitenland kunnen mijn collega’s ook klachten over bijvoorbeeld de energiesector behandelen. De burger beschouwt energie wel degelijk als een verantwoordelijkeid van de overheid. Ik zou daar wel iets mee moeten kunnen doen. In het bijzonder gezien het feit dat bij organisaties waar de ombudsman zich mee bemoeit, de interne klachtenregelingen zich positief ontwikkelen.

In de private sector is het klachtenrecht van heel wisselende kwaliteit en daar komen ze mee weg. Er is daar geen extern klachtrecht dat als luis in de pels fungeert. Ook daarom zou ik me graag met huurzaken en energiebedrijven bezighouden.”