Spanning, nieuwsblad van de SP, februari 2009 : Ontucht van de markt
AANBESTEDEN IN HET SOCIALE DOMEIN VERBORGEN KOSTEN EN ANDERE GEVOLGEN
Marktwerking is al jaren het toverwoord voor diegenen die in de sociale dienstverlening willen bezuinigen. Het komt er op neer dat de overheid diensten inkoopt in plaats van subsidies te verlenen aan instellingen, of de dienst zelf uit te voeren. Bij inkoop moet er vaak aanbesteed worden – en dat heeft meer gevolgen dan je op het eerste gezicht zou denken.
Tekst: Nico Schouten
Er is de afgelopen jaren bij aanbestedingen in het sociale domein veel misgegaan. Dat zien we vooral in de thuiszorg – al wordt het beeld daarvan vertroebeld door de extra complicatie dat de regie bij 440 gemeenten kwam in plaats van 32 zorgkantoren. Ook zijn er problemen ontstaan bij inburgering- en reïntegratieprojecten. Minder duidelijk is de situatie in het welzijnswerk of het sociaal-culturele werk, maar dat komt omdat daar nog weinig is aanbesteed. Nog minder speelt aanbesteding in het maatschappelijk werk.
Verdedigers van aanbesteding voeren aan dat er veel beginnersfouten zijn gemaakt bij de aanbesteding en dat marktwerking veel te snel werd ingevoerd. Dit is ongetwijfeld waar, want veel gemeenten en instellingen moesten op korte termijn op aanbesteding overschakelen zonder de nodige ervaring en kennis van werkveld en procedures in huis te hebben. Door de meerderheid in de Tweede Kamer werd hier echter geen acht op geslagen. Maar het is zeer de vraag of de problemen zullen worden opgelost door slimmer aan te besteden; aanbesteding heeft ook structurele nadelen. Zo worden de kosten ervan vaak onderschat. Ook andere effecten worden graag vergeten; wat te denken van werkloosheid (en daardoor meer uitkeringen) en faillissementen bij de verliezers van de aanbesteding.
Zorgvuldig werken
De invoering van marktwerking brengt veel extra kosten met zich mee, maar voorstanders hopen dat de concurrentie ertoe leidt dat deze kosten worden terugverdiend. En meer dan dat. In bedrijfstakken waarin veel technische ontwikkelingen voorkomen is dat zeker denkbaar. Nieuwe machines en nieuwe materialen kunnen leiden tot besparingen en misschien ook de kwaliteit van goederen en werken verhogen. Deze vernieuwingen moeten op den duur ook de kosten van aanbesteding kunnen compenseren.
Maar de vraag is of de kosten van aanbesteding in het sociale domein ook worden terugverdiend. Er wordt nogal gemakkelijk gespeculeerd op ‘efficiencyslagen’ zonder te bekijken waar dit op neerkomt. Die vergroting van de efficiency betekent in de praktijk vooral een bezuiniging op personeelskosten, door een hoger werktempo, lagere beloning, flexibele contracten of minder reservecapaciteit. Dit doet geen recht aan de intrinsieke waarde van arbeid in het sociale domein; voor bijvoorbeeld thuiszorg, reïntegratie en welzijnswerk is zorgvuldig en menselijk werk leveren van onschatbare waarde. De marktwerking leidt er ook toe dat werknemers zelf gaan calculeren, minder gauw iets (onbetaald) extra’s doen, en dat vrijwilligers die bij het werk betrokken zijn hun animo verliezen en weglopen.
Continuïteit
In het sociale domein is continuïteit van de dienstverlening van groot belang. Dit geldt in het bijzonder bij de zorg. Een bouwproject kan uitgesteld worden en bij de inkoop van materialen kan men plannen wanneer het nodig is. Het maakt in principe ook niet uit waar het bedrijf gevestigd is. Maar zorg dient permanent beschikbaar te zijn. Uitstel is schrijnend en kan overigens ook tot kostenverhoging leiden. Bij welzijnswerk, sociaal-cultureel werk en bij maatschappelijk werk speelt dit op het eerste gezicht minder, maar daar zijn netwerken en kennis van de sociale kaart belangrijk. Voor de klanten kan het heel belangrijk zijn met vertrouwde dienstverleners in contact te blijven.
Heisa
Concurrentie kan aanbieders uitdagen om tot nieuwe ideeën en werkwijzen te komen, ook in het sociale domein. Als je toch moet aanbesteden, zou hiervoor ruimte moeten worden geboden door vooral op de kwaliteit te letten. De aanbestedende overheid moet heldere criteria hebben voor de beoordeling van offertes en erop vertrouwen dat de beloften waargemaakt worden. Bedrijven zijn creatief in het bedenken van rooskleurige beloften om de gunning te winnen en die beloften vervolgens zo zuinig mogelijk na te komen. Kwaliteit mag immers niet tot te hoge kosten leiden. Als er iets misgaat moet er moeizaam onderhandeld worden over aanpassingen in het contract. Voor het dichten van gaten moeten extra kosten worden gemaakt. De overheid kan trachten nalatigheid met boetes te beteugelen. Dit schept echter veel juridische heisa en bestuurlijke kosten in verband met de bewijslast en een mogelijk beroep op overmacht. Liever zal men een tijdje wegkijken.1 Hetzelfde probleem speelt bij het opvragen van referenties om slechte prestaties in het verleden te laten meewegen bij een nieuwe aanbesteding. De mogelijke heisa die een afwijzing op basis van referenties oplevert, maakt dat de overheid het dan maar liever niet uitzoekt.
Inflexibel
Ook als er in plaats van een inkooprelatie een subsidierelatie tussen overheid en uitvoerende instellingen is, zal er veel organisatiewerk zijn. Instellingen worden uitgenodigd met een voorstel te komen; daarvoor moet voorbereidend werk worden gedaan en vervolgens moeten voorstellen beoordeeld worden. Voordeel is echter dat tijdens dit proces meer overleg mogelijk is en dat ook nog tijdens de uitvoering kan worden bijgestuurd. Een subsidierelatie is daarom flexibeler dan een inkooprelatie, maar belemmert wel het binnenkomen van creatieve nieuwelingen. Een nadeel is wel dat een overheid opgescheept kan blijven met een dwarsliggende instelling.
Private contracten zijn een handenbinder voor overheden die belang hechten aan een flexibel beleid met het oog op onvoorspelbare gebeurtenissen, zoals acties van burgers. Je kan bedrijven die ruimte bieden, maar dan verlies je de democratische controle op de keuzes die gemaakt worden. Ontevreden burgers zullen hoe dan ook bij de overheid gaan klagen. En terecht.
Alleen als het gemakkelijk is
De vraag is verder of er wel bedrijven zullen inschrijven. Bij het openbaar vervoer is dit meermalen niet gebeurd. Bij reïntegratieprojecten doet zich dit probleem ook voor als bedrijven betwijfelen of ze de doele-inden, de slaagcijfers wel kunnen halen. Als er vooral moeilijke gevallen in de aanbieding zijn kunnen offertes uitblijven. In Apeldoorn schreef bijvoorbeeld in 2007 niemand in voor het aan werk helpen van een groep moeilijker plaatsbare werklozen. De ‘no cure no pay’-regeling – de afspraak dat als er geen positief resultaat wordt behaald, de opdrachtgever niet hoeft te betalen – is dus in dit geval riskant; het verleidt bedrijven zich te richten op gemakkelijke opdrachten en de rest te laten liggen. In het sociale domein geldt vaak dat het voor de mensen om wie het gaat van groot belang is dát het gebeurt, ongeacht hoe moeilijk het is.
Kosten ruimer bezien
Bij de invoering van marktwerking spelen niet alleen aanbestedingskosten een rol. Er zijn meer kosten. Om te beginnen de BTW. Bij inkoop moeten gemeenten deze vaak betalen zonder dat het Rijk die direct of via het gemeentefonds compenseert. Bij een subsidierelatie is dit geen probleem. Maar er is nog veel meer. Instellingen moeten reorganiseren. Zij hebben geen zekerheid over hun omzet op langere termijn. Er moet eventueel personeel overstappen en ingepast worden in de nieuwe organisatie. De verliezende partij heeft afvloeiingskosten. Panden of delen daarvan kunnen leeg blijven staan, of overname wordt gedwarsboomd. Er is nieuw drukwerk nodig om weer te geven wat de organisatie doet en waar ze zit. Als meer partijen zijn ingeschakeld zijn er meer ambtelijke en bestuurlijke contacten nodig om zaken door te praten. Om de kans op krimp te verkleinen moet een instelling voortdurend inschrijven op aanbestedingen buiten haar oorspronkelijke territorium. Al deze kosten moeten uit de subsidies worden betaald, zodat er minder geld overblijft voor het afgesproken werk.
In de bouw is aanbesteden al lang een gewoonte; helaas lijkt het soms wel of ook fraude bij aanbestedingen een gewoonte is geworden.
Vanwege de telkens terugkerende noodzaak van aanbesteding ontstaan grotere risico’s voor investeringen in huisvesting, dure bureaumaterialen en scholing. De kosten hiervan moeten terugverdiend kunnen worden en dat is veelal moeilijk te realiseren binnen het aantal jaren waarvoor een dienst wordt gegund. Alleen grotere bedrijven of instellingen, die al in meer gemeenten voet aan de grond hebben of op meer gebeiden actief zijn, kunnen in dit opzicht de risico’s spreiden. Dat betekent wel dat schaalgrootte een doel op zichzelf wordt. De overhead zou bij groei relatief kunnen dalen, maar de ervaring leert dat bij expansieve bedrijven de bestuurskosten toenemen door de introductie van een nieuwe managementlaag en – om zich hiervan te onderscheiden – hogere salarissen en andere dure gunsten voor de topbestuurders. Er is ook meer vergadertijd nodig met bijbehorend secretariaatswerk. Maar het veroorzaakt vooral de afstandelijkheid tussen besturen en de mensen op de ‘werkvloer’. Dit is een kwalitatief nadeel bij de uitvoering. Een nadeel dat niet in gunningscriteria kan worden mee-gewogen.
Wetgeving
De regelgeving over aanbesteden door overheden is afkomstig van de Europese Unie. De Europese aanbestedings-richtlijnen zijn behoorlijk gedetailleerd. Naast een richtlijn over ‘klassieke aanbestedingssectoren’ (richtlijn, 2004/18/EG) bestaat er een richtlijn ‘speciale sectoren’ (2004/17/EG) voor opdrachtgevers in de water- en energievoorziening, in het vervoer en in postdiensten (Nutssectoren).
In Nederland is de Richtlijn vertaald in het BAO (Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten) en het BASS (Besluit Aanbestedingsregels Speciale Sectoren). Een voorstel voor een aanbestedingswet werd in september 2006 met algemene stemmen aangenomen door de Tweede Kamer, maar sneuvelde op 8 juli 2008 in de Eerste Kamer.
De landelijke overheid in Nederland gebruikt bij aanbestedingen van werken altijd het Aanbestedingsreglement Werken (ARW 2005). Decentrale overheden (gemeenten, provincies) en andere publieke opdrachtgevers kunnen dit op vrijwillige basis ook doen.
Factuur- en kredietkosten
Als door de introductie van marktwerking collectieve regelingen worden doorbroken gaan de kosten voor facturering fors omhoog. Dit speelt in het bijzonder in de thuiszorg. In plaats van enkele marktpartijen zijn er nu vele. Deze kunnen allemaal verschillende administratieve systemen hebben. Bij concurrentie ontstaan ook kredietrisico’s. Voorschotten worden verminderd of verdwijnen. Er moeten meer leningen worden afgesloten, waarvoor ook een hogere rente moet worden betaald, daar de overheid niet meer garant staat en de investering meer risico’s bevat.
Conglomeraten
De praktijk leert dat zowel de vragers op de markt – vooral kleinere gemeenten – als de aanbieders gaan samenwerken of fuseren om schaalvoordelen te behalen. Tegenover schaalvoordelen staan echter schaalnadelen; de vraag is steeds wat in een gegeven situatie zwaarder weegt. Bij een dergelijke weging moet het niet alleen om de kosten gaan, maar ook om de kwaliteit en om de sociale effecten voor de samenleving. De aanbestedingsdwang maakt een goede afweging moeilijk omdat het voortdurend dreigende verlies van een marktaandeel dwingt om in grootte te investeren. Aanbesteding bevordert daardoor conglomeraatvorming. Dit is heel goed te zien bij de combinaties die ontstaan in zorg en welzijn. De overheden kunnen proberen dit te ondervangen door gevraagde diensten weer in percelen (kavels) op te knippen. Daar zitten veel praktische problemen aan vast. Het verhindert ook niet dat bedrijven/instellingen toch fuseren en gebruik gaan maken van onderaannemers.
Stichtingen onder druk
Voor stichtingen bestaat in de concurrentieslag het nadeel dat zij weinig reserves mogen vormen en geen commerciële bijverdiensten mogen hebben. De marktwerking bevordert daardoor de vorming van besloten vennootschappen, die allesbehalve transparant zijn. Stichtingen hebben wel het voordeel dat zij geen vennootschapsbelasting hoeven te betalen.
De overgang naar aanbesteden luidt tevens een commercialisering in, doordat de stichtingen in hun werkwijze het karakter van bedrijven krijgen of zelfs bedrijven worden. De mentaliteit verschuift, in het bijzonder bij directies. De horizon is niet langer meer de gemeente of wijk van oorspronkelijke vestiging. De sociale binding wordt losser, zodat de vestigingsplaats van secundair belang wordt. Voorop komt zoiets als het ‘bedrijfsbelang’ te staan, wat gewoonlijk neerkomt op groeiambities in het voordeel van directies en eventuele eigenaren. Het verloren raken van een natuurlijke geografische binding leidt er toe dat ‘gelijke rechten’ kunnen worden opgeëist voor het verlenen van diensten in andere wijken of gemeenten. Aanbesteding komt hieraan tegemoet. Stichtingen die zich verbonden voelen met een gemeente komen hiermee voor een probleem te staan. Zij moeten tegen hun sociale filosofie in meegaan met de trend. Door een gebrek aan ervaring in de aanbestedingstechniek en -tactiek worden ze al gauw overvleugeld door bedrijven die deze kennis wel in huis hebben.
Sprookjes
Concurrentie en aanbesteding brengen kosten met zich mee waardoor het nog maar de vraag is of de optelsom van offerteprijs en aanbestedingskosten voor de overheid uiteindelijk goed-koper uitvalt dan subsidieverlening. Daarnaast heeft aanbesteden in het sociale domein veel ongunstige bijeffecten. Je moet echt in sprookjes geloven als je nog denkt dat marktwerking een toverwoord is.
Aanbesteding: Definities
Een aanbesteding is de procedure waarbij een opdrachtgever bekendmaakt dat hij een opdracht wil laten uitvoeren en bedrijven vraagt om een offerte in te dienen. Het ‘bestek’ is het plan waarin de opdrachtgever (zeer gedetailleerd) beschrijft wat er moet gebeuren en welke eisen er worden gesteld; op basis van het bestek maakt het meedingende bedrijf een offerte. Op een vooraf bepaalde datum wordt de inschrijving gesloten en selecteert de opdrachtgever het bedrijf dat de opdracht krijgt. Het verlenen van de opdracht aan een van de inschrijvers heet ‘gunnen’.
De opdracht kan zijn:
- een ‘werk’, bijvoorbeeld de bouw van een school, aanleg van een weg, of onderhoud;
- een ‘dienst’, bijvoorbeeld een verhuizing, een juridisch advies, of zorg;
- een ‘levering’, bijvoorbeeld computers, meubilair, of een grasmat.
De belangrijkste soorten aanbestedingen zijn:
- openbare aanbesteding: deze wordt algemeen bekendgemaakt en iedereen kan een inschrijving doen.
- niet-openbare aanbesteding: deze wordt aangekondigd, waarna partijen zich kunnen inschrijven, dan volgt een selectie, waarbij minimaal vijf partijen geselecteerd worden. Deze partijen krijgen een bestek en doen een inschrijving.
- onderhandse aanbesteding: hierbij worden offertes gevraagd op basis van informatieve gesprekken over de vereisten met één of enkele genodigden.
Onderhandse aanbestedingen kunnen op twee manieren plaatsvinden: enkelvoudig of meervoudig. Bij enkelvoudig onderhands aanbesteden wordt de opdracht gegund aan één partij die op basis van een offerteverzoek een offerte heeft ingediend. Bij meervoudig onderhands aanbesteden nodigt de aanbestedende dienst een aantal (vaak minimaal 3) gegadigden uit om een offerte in te dienen op basis van een door hem vervaardigd bestek met daarin alle belangrijke informatie. Er gelden geen voorschriften tot openbare bekendmaking of voorschriften voor de duur van termijnen. De aanbestedende dienst gunt op basis van het criterium ‘laagste prijs’ of ‘economische meest voordelige inschrijving’.
Selectiecriteria en gunningcriteria
Bij aanbestedingen worden selectiecriteria gebruikt om te kijken welke bedrijven de opdracht zouden kunnen uitvoeren, dat wil zeggen daartoe (het best) in staat zijn. Gunningcriteria hebben betrekking op de offertes. Ze worden toegepast om vast te stellen welke offerte de laagste prijs heeft, dan wel de ‘economisch meest voordelige aanbieding (of inschrijving)’ is.
Selectiecriteria zijn onder andere:
- omzet (vaak wordt als eis gesteld dat een bedrijf in de afgelopen jaren, bijvoorbeeld drie jaar, een bepaalde minimumomzet heeft behaald);
- het ondertekenen van een verklaring rechtmatigheid inschrijving (een zogenaamd model-K verklaring). Dit wordt sinds de bouwfraude gebruikt om de eigenaren of bestuursvoorzitters van bedrijven persoonlijk verantwoordelijk te kunnen stellen als blijkt dat er ongeoorloofd met andere inschrijvers is overlegd;
- afwezigheid van juridische antecedenten door een bedrijf of eigenaren daarvan
- ervaringen van het bedrijf met vergelijkbare opdrachten
- financiële draagkracht.
Gunningcriteria zijn onder meer:
- prijs
- kwaliteitsaspecten van de aangeboden goederen of diensten
- leveringsvoorwaarden (bijvoorbeeld leveringstermijn)
- milieucriteria of sociale eisen.
Bij gunning alleen op prijs moet aan andere voorwaarden hoe dan ook voldaan worden. Bij gunning van de ‘economisch meest voordelige aanbieding’ worden aan alle criteria punten toegekend. De offerte met de meeste punten wint de gunning.
Meer informatie :