Spanning, nieuwsblad van de SP, februari 2009 : De keus tussen aanbesteding en subsidie
Worstelen met aanbestedingen
Tekst: Nico Schouten Foto’s: Archief SP
Eindhoven: sociale doelen
De SP in Eindhoven heeft een scholing over aanbesteding georganiseerd; met hoogleraar inkoop Jan Telgen. Het was een leerzame avond voor alle aanwezigen. De afdeling houdt zich al langer intensief met de zaak bezig sinds zij in 2006 een wethouder kreeg – Hans Martin Don – op de posten sociaal en financiën. Het moest nu beslist beter worden aangepakt dan het vorige College deed. Ze is daar goed in geslaagd, aldus gemeenteraadslid Bernard Gerard, door de nadruk te leggen op de kwaliteit en op de sociale gevolgen. Het vorige College had bijvoorbeeld bij het plantsoenonderhoud knoeiers en cao-ontduikers in huis gekregen door bij het in zee gaan met bedrijven alleen te letten op de laagste prijs. Een bekend geluid in aanbestedingenland.
Eindhoven is landelijk vooral opgevallen door de aanbesteding in de thuiszorg. Het bepaalde daarbij dat de uurprijs van hulp € 23,50 zou zijn, terwijl de adviesprijs € 21,50 is en het landelijke gemiddelde € 19. En dit zelfs zonder rekening te houden met de aard van het werk. Bijzonder is ook de Eindhovense eis dat alfahulpen in vaste dienst moeten zijn. Hiermee zijn een hoop problemen voorkómen die elders wel zijn gerezen. Een recent onderzoek door het internationale accountantskantoor PricewaterhouseCoopers wees uit dat een hogere uurprijs dan het gemiddelde nodig is voor een goede bedrijfsvoering.
Gerard is ook trots op de verplichte opname van sociale doelen in een bestek. Het gaat daarbij om duurzaamheid en milieu, gemeentelijk arbeidsmarktbeleid en zelfs de eis (boven een bepaalde drempel) dat leveranciers en toeleveranciers zich moeten houden aan de ILO-norm1 voor arbeidsvoorwaarden en arbeidsbescherming. “We hebben hiermee de grenzen van de wet opgezocht. Alleen de VVD stemde tegen.”
Groningen: initiatiefvoorstel
In Groningen is in december 2008 een initiatiefvoorstel aanbesteding van diensten gelanceerd door SP-raadslid Ria Rademaker, samen met raadsleden van GroenLinks en de PvdA. Hierin wordt een achttal nadelen geschetst van aanbesteding van diensten in vergelijking met het aanbesteden van ’werken’ of ’leveringen’.2 Een van die nadelen is dat de ketenaanpak bemoeilijkt wordt. Als een deel van de keten wordt aanbesteed, dan gaat een belangrijk voordeel van de ketenaanpak verloren. Er treedt dan een verlies op in samenwerking, flexibiliteit en vertrouwen.
Rademaker: “Het initiatiefvoorstel is voortgekomen uit gesprekken met instellingen in de stad die allerlei ideeën aandragen om problemen te lijf te gaan, maar het dan niet kunnen uitvoeren doordat ze het bij de aanbesteding niet winnen. Dat neemt de animo weg om oplossingen te helpen zoeken. Hierdoor ontstaat er een verlies in sociale infrastructuur om problemen aan te pakken. Bovendien moet de aanbesteding teveel op projectbasis gedaan worden waardoor de betrokken mensen in een onzekere baan terechtkomen. Het wordt ook moeilijker om snel dingen aan te pakken, want er moet eerst een hele procedure doorlopen worden en vervolgens moeten nog mensen aangetrokken worden. Wij stellen voor dat diensten op het gebied van educatie, welzijn en zorg dus niet langer worden aanbesteed, maar dat de gemeente kiest voor een subsidie-relatie.”
Rademaker noemt als voorbeeld de Stichting Huis voor thuis- en daklozen, die een goed project voorstelt voor het begeleid wonen van jongeren, waarvoor ook de woningcorporatie belangstelling heeft. Dit project kan echter niet onmiddellijk aangepakt worden door de procedure-eisen van aanbesteding. Een ander voorbeeld van vertragingen die worden veroorzaakt door de aanbestedingseisen is de wachttijd bij het geven van taallessen aan vrouwen met een taalachterstand.
Het initiatief betekent niet dat er altijd onvrede is over diensten die zijn aanbesteed. In de thuiszorg gaat het redelijk goed doordat niet op prijs is aanbesteed. Bij de inburgering zijn de ROC’s wel buiten de boot gevallen, maar die waren log geworden, en de kleine organisaties die de inburgering nu verzorgen bestaan voornamelijk uit mensen die van de ROC’s afkomen; geen beunhazen dus.
Amsterdam: slechte ervaringen
Zeer negatieve ervaringen zijn opgedaan in Amsterdam, zo melden de SP-raadsleden Remine Alberts en Carlien Boelhouwer. Bij de aanbesteding van de thuiszorg werd geen rekening gehouden met de bestaande verhouding tussen de twee toegekende niveaus van huishoudelijke hulp, HH1 en HH2, namelijk 30/70. Een offerte die uitging van minder HH2 kwam daardoor beter uit de bus. Er kwam zo een bezuiniging op gang ten koste van cliënten en geschoolde hulpen. De HH1 (alfahulp) wordt vooral door uitzendkrachten verleend, door mensen voor wie het een bijverdienste is. Ze worden per uur gecontracteerd wat ertoe leidt dat er geen reserves zijn en dat er vooral in de zomer een tekort aan hulpen is. Kosten worden ook bespaard doordat voor een alfahulp geen premie en vakantiegeld hoeven te worden betaald.
De strikte scheiding tussen verschillende soorten hulp leidt er toe dat de verpleegkundigen andere hulp er niet even gauw bij kunnen doen en de alfahulp niet mag signaleren of er meer aan de hand is. Bovendien zijn de teambesprekingen tussen de hulpen weggevallen. Eén en ander leidt tot meer reisbewegingen en meer organisatiewerk dan vroeger nodig was. Deze kosten worden goedgemaakt door de tijd voor hulp in te korten; vooral bij mensen die verder weg wonen. Door het wegvallen van ervaren wijkverpleegkundigen valt ook een stuk kennis weg in een organisatie.
Bij de inburgering is een grote achterstand ontstaan door de lange duur van het aanbestedingsproces, en omdat de gemeente daarna in gebreke bleef de intake op tijd te verzorgen. Daar moest eerst mee gewacht worden en vervolgens moesten heel veel mensen in korte tijd geplaatst worden. Dat was door de betrokken dienst heel slecht gepland.
In Amsterdam valt het welzijnswerk onder de stadsdelen. Twee ervan, Zeeburg en De Baarsjes hebben vooropgelopen in de aanbesteding van dit werk. Volgens een ingewijde zijn er heel veel kosten gemaakt met de procedures, minstens 2,5 ton. Daarnaast komen nog de kosten voor de inschrijvers, de overdracht van het werk aan de winnende partijen en WW-uitkeringen voor afgevloeid personeel, in totaal tussen de twee en drie miljoen euro.
Voor Zeeburg meldt SP-deelraadslid Helmie Bijleveld dat het motief voor aanbesteding vooral politiek was. “Het Dagelijks Bestuur (DB) van de deelraad leefde in onmin met de drie organisaties die eerst in Zeeburg werkten. Bij het opbouwwerk bestond er activisme wat het DB niet leuk vond. In plaats van hier volwassen mee om te gaan werd de subsidierelatie verbroken. Bovendien wenste het DB bezuinigingen, die het makkelijkst waren door te voeren door het bestek daar naartoe te schrijven. Het ging ervan uit dat er 7 ton aan eigen middelen moest worden gegenereerd. De winnende BV schoof dit meteen door naar de bewonersgroepen, die maar elders subsidies moesten lospeuteren. Dat valt natuurlijk niet goed. De nieuwe organisatie kreeg niet zo maar vertrouwen van de bevolking. We zien nu ook vrijwilligers vertrekken. Ze krijgen onvoldoende steun.”
Bijleveld wijst er nog op dat bij de aanbesteding ten onrechte werd gedacht dat de nieuwe organisatie de spullen (dossiers, kasten) van de afgedankte organisaties kon overnemen.
Doesburg: goed partnerschap
Een enigszins ander geluid komt van SP-wethouder Willem Bouman uit Doesburg. Bij de thuiszorg ziet ook hij voor zijn stad een verschuiving van HV2 naar de eenvoudiger HV1 (de verhouding was 70/30, is nu 50/50). Bij de aanbesteding per 2009 wordt uitgegaan van een ‘mixtarief’ van € 21,50. In het bestek zijn wel wijkgerichtheid en de signaleringsfunctie als eisen opgenomen. Gemeenten kunnen eventueel nog wat extra’s doen.
De verreweg grootste aanbieder (Stichting Thuiszorg Midden-Gelderland), voert momenteel een reorganisatie door om verdere verliezen in haar sector thuiszorg te voorkomen. Daarbij worden 250 vaste medewerkers gedwongen om over te stappen naar de sector verpleging en verzorging. Onduidelijk is in welke mate dit het gevolg is van de verschuiving naar eenvoudiger hulp (en de daarmee samenhangende lagere bekostiging) en in welke mate de oorzaak ligt bij de eigen bureaucratie. Doesburg heeft in de aanbesteding samengewerkt met tien andere gemeenten en Arnhem-Noord.
Bij het welzijnswerk was het gemeentebestuur al langer ontevreden over de kwaliteit van het jongerenwerk. De problemen konden niet worden opgelost zodat tot aanbesteding is overgegaan. Bouman is tevreden over het resultaat. De gemeente wordt mogelijk wel met extra kosten geconfronteerd omdat ze aansprakelijk kan worden gesteld voor de wachtgelden van het vaste personeel. Die mensen zijn weliswaar geen ambtenaar, maar een instelling die jarenlang gesubsidieerd wordt, kan er wel aanspraak opmaken. Dit is een structureel risico van subsidierelaties. Bouman wist dit risico te beperken door gebruik te maken van een natuurlijk moment, waarop een aantal tijdelijke contracten sowieso zouden aflopen.
In het algemeen ziet Bouman problemen in het van te voren goed opschrijven van eisen in een bestek. “Je moet een goed partnerschap zien op te bouwen om goed op onvoorziene gebeurtenissen te kunnen reageren. Je kunt op papier wel innoverend vermogen verlangen, maar er is geen garantie.”
Uden: liever geen commercie
In Uden denkt het College dat de gemeente veel dingen niet zelf kan doen, aldus SP-raadslid Wim Somers. Er worden zaken uitbesteed en bureaus ingehuurd terwijl Uden juist een heel groot ambtenarenapparaat heeft. Vooral bij ruimtelijke ordening doet de gemeente nog maar weinig zelf. In de tijd dat de SP in het College zat, zijn de regels voor aanbesteding aangescherpt. “Wij vonden dat er teveel onderhands gebeurde. De keuzes waren te ondoorzichtig voor de raad en er was geen duidelijke kwalitatieve toetsing.” De drempel is gelegd bij 50.000 euro, wat in veel gemeenten het geval is. In het sociale domein ziet Somers liever geen commercie: “want daar komt marktwerking in het kapitalisme meestal op neer. Als een bedrijf niet functioneert zit je met het probleem van de overschakeling. Een bonus-malus-regeling waarbij goed beheer wordt beloond en slecht beheer wordt bestraft, kun je ook in een subsidierelatie toepassen. Arbeidsintegratie heb ik als wethouder zelf gedaan, maar na mijn tijd is het aanbesteed. Het is opgeknipt in projecten die apart onderhands zijn aanbesteed. Het loopt niet goed, maar dat komt vooral door het probleem om arbeidsplaatsen te vinden. Er moet ook nadat er werk is gevonden aandacht blijven; anders zie je mensen later toch weer wegvallen. Daar hebben reïntegratiebedrijven te weinig oog voor.”
Bij de aanbesteding van de inburgering kwamen in Uden weinig inschrijvers. Dat doet nu het ROC. Het gaat om weinig cursisten. De kwaliteit van de thuiszorg in Uden holt door de ontstane concurrentie achteruit. De SP had in het bestek een eis willen opnemen over de uurprijs van de hulpen, maar kreeg daarvoor geen steun in de raad.