Spanning, nieuwsblad van de SP, februari 2009 : Europa en aanbesteding

Europa en aanbesteding

Aan het economische beleid van de Europese Unie ligt een neoliberale visie ten grondslag. De keuze voor marktwerking staat hierin voorop en die moet volgens die visie vooral niet gehinderd worden door nationale grenzen. Deze opstelling heeft gevolgen voor de aanbestedingsregels, die zijn gebaseerd op algemene regels voor Europese mededinging. Doordat zich telkens nieuwe situaties voordoen, ontstaat er steeds uitgebreidere en veranderende jurisprudentie over hoe de regels geïnterpreteerd moeten worden. Juridische expertise is daardoor een noodzaak voor overheden (en bedrijven). Die expertise is een flinke kostenpost die direct voortvloeit uit de Europese keuze voor marktwerking. Europa heeft (te) veel te zeggen over hoe overheden hun werk doen. Zeker voor lagere overheden is het daarom goed om te weten waar nog ruimte is.

Tekst: Nico Schouten Foto: Vincent van den Hoogen/Hollandse Hoogte

Enkele jaren geleden kwam er kritiek van de Europese Commissie op Nederland omdat er herhaaldelijk niet werd voldaan aan de Europese richtlijnen voor aanbesteding. Vooral door lagere overheden. Om de Europese kritiek het hoofd te bieden introduceerde de regering in 2004 de eis van rechtmatigheid bij de uitgaven van overheden. Accountants moesten dit gaan controleren. Uit vrees voor overtredingen kiezen gemeenten nu sneller voor een openbare aanbesteding, ook als dit niet verplicht is. Gemeenten bekorten verder, vaak zonder wettelijke verplichting, de looptijd van contracten, waardoor aanbestedingskosten vaker terugkeren. Het kabinet-Balkenende gaat ook verder dan nodig is. Zo wordt enkelvoudig onderhands aanbesteden in de voorgestelde nieuwe aanbestedingswet volledig uitgesloten. 1 Dit wetsvoorstel is in juli 2008 in de Eerste Kamer verworpen omdat deze het kabinet teveel ruimte gaf om bij Algemene Maatregel van Bestuur veel nadere regels te stellen, waardoor de kosten van aanbestedingsprocedures sterk konden oplopen.

Onverwachte effecten

Soms kan ook onverwacht blijken dat aanbesteding nodig is. Bijvoorbeeld toen werd besloten dat de aanschaf van schoolboeken gratis moest zijn. Door de overgang naar een collectieve aanschaf kwam de omzet boven de grens te liggen waarbij aanbesteding in Europa verplicht is. Het heeft onverwacht een hoop vertraging en extra kosten opgeleverd.

De lange duur van een aanbestedingsprocedure kan problemen opleveren. Bijvoorbeeld bij de aanschaf van een nieuw computernetwerk na een fusie. In afwachting van zo’n fusie wordt meestal niet geïnvesteerd in nieuwe apparatuur en software. Door storingen en het niet op elkaar afgestemd zijn van de bestaande en verouderde computers gaat er van alles mis. Iets dergelijks deed zich voor bij de jeugdzorg in Noord-Brabant. De aanbesteding leverde uiteindelijk wel een goedkoper netwerk op, maar de problemen die ontstaan waren vóór de fusie en het feit dat die problemen door de langdurige aanbestedingsprocedure te lang onopgelost bleven, zorgden ervoor dat jongeren tijdige zorg misliepen.

Het lichte regime

Voor een aantal opdrachten bestaat volgens de Europese richtlijnen de mogelijkheid aan te besteden volgens ‘het lichte regime’. Het gaat om opdrachten beneden de vastgestelde drempelwaarden en om bepaalde diensten. Voorwaarde is dat de opdrachten geen ‘grensoverschrijdend belang’ hebben. Er zijn wel twee verplichtingen: “De technische specificaties mogen niet tot discriminatie leiden, en achteraf moet bekend gemaakt worden bij de Europese Commissie aan wie de overheidsopdracht is gegund.”2 Nadere regels worden niet gesteld. Dit is ook opgenomen in de BAO (Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten). Gezondheidszorg en maatschap-pelijke diensten (categorie 25 van Bijlage 2B) vallen hieronder.

Dit regime biedt ruimte voor de veel goedkopere procedure van een onderhandse aanbesteding. Maar het onderhands aanbesteden ligt onder vuur omdat het geen gelijke kansen biedt aan ondernemers en het niet transparant zou zijn. In het bedrijfsleven zelf is onderhandse aanbesteding juist heel gebruikelijk omdat ondernemers weten dat een duurzame relatie met een vertrouwde leverancier voordelen heeft. Transparantie en integriteit bij de overheid zijn belangrijk, maar het veiligstellen daarvan kan ook op andere manieren dan via openbare aanbesteding. Sinds enkele jaren kennen ook decentrale overheden onafhankelijke rekenkamers; die kunnen de aanbesteding en subsidieverlening onderzoeken. Zo’n onderzoek is vervolgens een goed wapen in handen van volksvertegenwoordigers.

De structurele achterdocht ten opzichte van politici of ambtenaren die nu bestaat gaat echter te ver. Mensen voelen zich daardoor in hun eer aangetast. Het is bovendien eigenaardig dat er wel aandacht is voor zuinig omgaan met publiek geld bij de prijs van een transactie, maar niet bij de kosten van het middel aanbesteding. En het moet de overheid kennelijk onverschillig laten dat bedrijven en instellingen tevergeefs kosten maken. Dit is een vrij beperkte visie op maatschappelijk verantwoordelijk handelen.

Doorgeschoten plicht

Aanbesteding kan heel nuttig zijn, maar de verplichting daartoe is doorgeschoten. Ten eerste zou men kritischer moeten kijken naar het bovenlokale belang van aanbestedingen. Vooral mededinging op Europees niveau is teveel een doel op zichzelf geworden. Het bevordert (inter-)nationalisering van bedrijven en daarmee vervreemding van hun basis. Lokale bedrijven maken wel een kans als ze deel zijn van een consortium of als ze als onderaannemer optreden, maar dat brengt hun onafhankelijkheid in gevaar. Het gelijke recht van ondernemers komt in de praktijk neer op het recht van de sterkste, niet van de geschiktste. Eventueel moet het Europese Verdrag daarvoor aangepast worden.

Ten tweede zouden de drempelwaarden voor verplichte Europese aanbesteding fors verhoogd moeten worden. Dat scheelt tijd en kosten, terwijl de keuzemogelijkheid voor Europees aanbesteden blijft bestaan. In de afgelopen jaren zijn de drempelwaarden echter juist stukje bij beetje verlaagd. Ten derde zijn er beperkingen nodig in de aanbestedingsplicht van publieke diensten (onderwijs, gezondheidszorg). De schoolboekenaffaire laat zien hoe onzinnig de aanbestedingsplicht kan zijn. De aanbestedingsplicht voor gesubsidieerde instellingen kan zelfs helemaal vervallen.

Ruimte voor subsidie en inbesteden

De aanbestedingsregels bieden ruimte voor het geven van een subsidie aan een instelling in plaats van een dienst in te kopen. Voor een instelling geldt wel de eis dat zij geen commerciële activiteiten verricht en geen beleidsvrijheid heeft om nieuwe dingen te doen met de subsidie. Gewoonlijk gaat het om instellingen die werken en gevestigd zijn in de betrokken gemeenten. Ter discussie staat nog de vraag of aanbesteding verplicht is als er nieuwe aanbieders komen. Gemeenten handelen hierin verschillend. Bij het welzijnswerk komt het voor dat een deel wel en een deel niet wordt aanbesteed.

Volgens hoogleraar inkoop professor Jan Telgen is de exacte grens niet te trekken. Wel ziet hij een tendens naar verplichting. 3 Advocaat Jan Verheyden bestrijdt in een interview die verplichting juist.4 Expliciet stelt hij dit voor de thuiszorg waar op grote schaal aanbesteed werd. Bij inburgering is het ook een discussiepunt. Het is daarom wel nodig creatief te kijken naar de mogelijkheden binnen de wettelijke voorschriften.5

Een alternatief blijft om een dienst in eigen beheer te houden of terug te brengen, wat ‘inbesteding’ wordt genoemd. Verscheidene gemeenten hebben dit in recente jaren gedaan met de reïntegratie van langdurig werklozen omdat de kosten toenamen zonder een duidelijk effect. Bij een dienst in eigen beheer krijgt het politieke bestuur beter inzicht in de mogelijkheden en prestaties. Ook de continuïteit kan beter gewaarborgd worden.n

1. Het kabinet beroept zich op een ‘Interpretatieve Mededeling’ van de Europese Commissie (2006/C 179/02), naar aanleiding van een uitspraak van het Europese Hof van Justitie.
2. 2 Brief aan de Tweede Kamer van minister Van der Hoeven, op 24 januari 2008. Zie ook de Mededeling in noot 1.
3. 3 Jan Telgen en Nadja Jungmann, ‘Aanbesteden in het sociaal domein? Vaker verplicht dan gedacht, maar ook met meer mogelijkheden dan gedacht’, in: Sociaal bestek, 12/2007.
4. 4 Interview, Staatscourant 20 januari 2008, ‘Er staat niet: gij zult aanbesteden!’.
5. 5 H.H. (Hans) Hellendoorn, E.M. (Esther) Sluis-Thiescheffer, J. (Jan) Telgen en A.A. (Astrid) ter Wiel, Sociaal overwogen aanbesteden, varianten in het voorzien van hulp bij het huishouden in het kader van de WMO, uitgave VNG, Barneveld 2008.