Spanning, nieuwsblad van de SP, februari 2009 : De keus tussen aanbesteding en subsidie

De keus tussen aanbesteding en subsidie

Vragen rond aanbesteding (inkoop) en subsidie zijn binnen de SP tot nu toe niet systematisch behandeld. Raadsfracties lopen er regelmatig tegenaan, maar zijn niet gewend om naar de grote lijn te kijken. In dit artikel ontwikkel ik op basis van de ervaringen in Eindhoven een schema dat het mogelijk maakt om zo’n lijn aan te brengen. Bij het zoeken naar die algemene lijn bekijk ik het onderwerp alleen vanuit de overheid. Verder is het bewust een politiek-bestuurlijk verhaal. Voor een juridisch verhaal moet men bij specialisten zijn. Laat je adviseren! Het is ingewikkelde materie die voortdurend in beweging is. Zelfs het Rijk en grote gemeenten gingen spectaculair de mist in zoals bij de aanbesteding van het Rijksmuseum.

Tekst: Bernard Gerard, SP-gemeenteraadslid in Eindhoven Foto: Werry Crone/Hollandse Hoogte

Aanbesteding is niet bij voorbaat fout en subsidie is niet bij voorbaat goed. Beide procedures hebben voor- en nadelen en kennen politieke overwegingen. Sommige zaken zijn tegen onze wil wettelijk vastgelegd, zoals de marktwerking in de thuiszorg of de aanbestedingsplicht van reïntegratiewerkzaamheden binnen de Wet werk en bijstand (Wwb). Er zijn verder algemene regels voor aanbesteding; deels opgelegd door de EU en deels nationaal bepaald. Toch bestaat er op gemeentelijk niveau ruimte voor het maken van een keuze tussen aanbesteding of subsidie.

Het probleem in kaart gebracht

Het probleem van de keuze tussen aanbesteden en subsidie kun je versimpeld weergeven als assen tussen de polen subsidie en aanbesteding. Op de assen bevinden zich omslagtrajecten. Dat zijn de grijze gebieden. Links van het grijze gebied kies je zeker voor subsidie, rechts ervan kies je zeker voor inkoop. Het gebied waar de SP zeker kiest voor een subsidierelatie is dus veel groter dan het gebied waar liberalen dat zouden doen.Het wettelijke omslagtraject wordt bepaald door drie vragen:

1) Zijn er meer leveranciers op de markt die de gevraagde diensten kunnen leveren?

2) Heeft de gemeente zelf de behoefte aan deze diensten vastgesteld?

3) Verricht de instelling of leverancier ook commerciële diensten?

Als het antwoord op één van deze drie vragen ‘ja’ is, dan is de dienst aanbestedingsplichtig. Dit gaat heel ver en daarom ligt op de wettelijke as het omslagtraject ver naar links. Het subsidiegebied is klein.

Het door de politiek gewenste omslagtraject kan flink afwijken van het wettelijke traject. Voor socialisten ligt het op de as veel verder naar rechts dan het wettelijke traject. Liberalen kiezen natuurlijk anders. Hun omslagtraject ligt aan de andere kant op de politieke as. Om in een parktijksituatie het socialistische standpunt te vinden kan men het beste een stel criteria aflopen, die als een soort checklist werken.

Mogelijke uitkomsten op basis van de criterialijst

Het doorlopen van de lijst leidt tot een eigen oordeel dat niet met de wetgeving overeen hoeft te komen. In de praktijk kan dit tot vijf soorten situaties leiden.

1) De criteria leiden tot de slotsom dat het onomstreden (op zowel de wettelijke als de politieke as) om publiekrecht gaat, dus subsidie. Er moet dan een nette, transparante subsidieovereenkomst worden opgemaakt.

2) Er kunnen meer instellingen zijn die vechten om dezelfde subsidie. Eigenlijk is de taak dan al aanbestedingsplichtig, maar dat wordt hij feitelijk pas als één van de partijen zich daarop beroept. In dat geval moet het College een transparante oplossing zien te vinden op basis van een gelijke behandeling.

3) Er is geen duidelijke uitkomst; bijvoorbeeld door onduidelijke situaties in de regelgeving (de lichtgrijze gebiedjes op de bovenste as). Een Eindhovens kringloopbedrijf bleek zowel met subsidie als onder contract te mogen functioneren. De Eindhovense welzijnskoepel ‘Loket W’ had zowel een schuldsaneringopdracht onder contract van WZI (Werkdeel Wwb) als met subsidie van WZI (algemeen welzijnswerk).

4) De SP is vóór subsidie, maar de wetgeving schrijft inkoop voor. Zie bijvoorbeeld de thuiszorg. In dat geval kun je hoog springen of laag springen, maar zul je moeten aanbesteden.

5) Op beide assen komt een taak in de categorie ‘aanbesteden’ uit. Er is geen reden waarom het schilderen van gemeentelijke panden, of het opknappen van wegen niet gewoon aanbesteed zou kunnen worden.

Bij 4) en 5) en misschien bij 3) is aanbesteden onvermijdelijk of zelfs gewenst. Ook dan nog zijn er veel mogelijkheden om van de nood een deugd te maken.

Drie voorbeelden van het invullen van de criteria

1.Leerlingenvervoer

Leerlingenvervoer vraagt niet om een langdurige relatie en niet om een netwerk. Kennis van de stad is er meestal wel. Gemeente en vervoerder kunnen zonder elkaar (hoewel de gemeente een grote klant is). Het bedrijf mag eventueel failliet, hoe vervelend ook. Arbeidsvoorwaarden zijn geregeld in een cao, waarvan men ten overvloede het naleven in het contract kan opnemen. Wantrouwen, dat in een waterdicht contract gereguleerd is, is de beste insteek. Zo’n contract ligt binnen de mogelijkheden van een ambtelijk apparaat. Conclusie: aanbesteden kan, en is niet per se in strijd met de SP-lijn. Zwakke plek is wel de handhaving.

2.Inburgering

De Wet Inburgering wordt in Eindhoven ‘duaal’ uitgevoerd. Taalonderwijs is verbonden met maatschappelijke kennismakingstrajecten. Daarvoor is een sociaal netwerk nodig dat een instelling van buiten niet zomaar kan opbouwen. Bestuurlijke handhaving is afdoende. Er kunnen tussentijdse wijzigingen optreden (aanbod, wetgeving, vrijwilligersorganisatie) waarop flexibel gereageerd moet kunnen worden. Goedkope taallesaanbieders werken vaak met oproepkrachten, dus de arbeidsvoorwaarden zijn daar slechter gewaarborgd dan in reguliere situaties. Conclusie: de SP wil subsidiëren. Maar dat mag niet, want aanbesteden is verplicht.

3. Leger des Heils

Een van de werktterreinen van het Leger des Heils is de Eindhovense tippelzone, waar de organisatie gemeentelijke subsidie voor ontvangt. De uitgevoerde werkzaamheden vinden plaats op ideële basis. Het project is echter aanbestedingsplichtig. Wat er juridisch zou gebeuren als een andere welzijnsinstelling zou proberen het Leger uit ‘zijn eigen’ tippelzone te gooien, is onduidelijk. Conclusie: de SP vindt het subsidie-regime met toekenning van de taak aan deze instelling prima

Overwegingen voor het aanbesteden

1) Er is geen ‘subsidiepolitie’ en geen aangiftedwang. Welzijnswerk is boven een bepaalde drempel aanbestedingplichtig, maar subsidierelaties lopen in de praktijk gewoon door zolang niemand bezwaar maakt.

2) Gemeenten bepalen binnen de grenzen van het Europese en het nationale recht eigen drempels. In de gemeente Eindhoven is de drempel bij Diensten en Leveringen € 75.000. Onder die drempel is de handelingsvrijheid groter. Het is echter verboden om één opdracht te splitsen in delen die ieder voor zich onder de drempel liggen, als het doel daarvan is om onder de aanbesteding uit te komen.

3) Er is een keuze tussen de procedures van de ‘Laagste Prijs’ en die van de ‘Economisch Meest Voordelige Aanbieding (EMVA)’. Hier lag in Eindhoven een helder verschil van mening tussen de VVD en de SP. De VVD was tegen het opnemen van maatschappelijke effecten in bestekken en wilde dus alleen kijken naar prijs en kwaliteit. De SP sprak zich uit voor prijs, kwaliteit en maatschappelijke effecten. De SP won.

Eindhoven kiest dus voor de EMVA en dat is gunstig, want daarin kunnen naast prijs en kwaliteit allerlei gewenste doelen worden meegenomen via een soort puntensysteem. Die mogen echter niet op een lokaal bedrijf worden toegeschreven. Men mag bijvoorbeeld in een bestek opnemen dat een inschrijver tien werkervaringsplaatsen uit de lokale kaartenbak moet aanbieden, als die bepaling in gelijke mate voor alle inschrijvers geldt. Het is niet toegestaan te eisen dat een inschrijver binnen de regio gevestigd is, maar wel dat hij binnen 24 uur storingen kan verhelpen.

Een gemeente mag duurzaamheidseisen stellen, en eisen dat een inschrijver de gangbare arbeidswetgeving volgt. Eventueel ook die van de ILO (International Labour Organization) om bijvoorbeeld kinderarbeid te vermijden. Eindhoven heeft dat gedaan. Een gemeente kan ook eisen dat (een deel van) het zittende personeel overgenomen wordt, als de cao dat niet doet. Deze bepaling geldt in gelijke mate voor alle inschrijvers.

4) De Europese regelgeving kent ontheffingen en uitzonderingen. Bijvoorbeeld de percelenregeling. Daarin staat dat het verboden is om een totaalpakket op te splitsen met het doel daardoor onder de drempel voor de aanbestedingsplicht uit te komen. Een splitsing is echter wel toegestaan om inschrijving door het midden- en kleinbedrijf (MKB) makkelijker te maken, maar heft de aanbestedingsplicht niet op. In beginsel kan dat MKB overal vandaan komen, maar kleine opdrachten geven lokale bedrijven meer kansen. Ook mag maximaal 20 procent van de totaal-opdracht rechtstreeks gegund worden, zolang het gaat om minder dan € 80.000 aan diensten en leveringen en € 1 miljoen aan werken.

Er zijn ook ontheffingen voor bijvoorbeeld de sociale werkvoorziening. Het is toegestaan om percelen of complete opdrachten voor te behouden aan SW-bedrijven, maar niet om ze voor te behouden aan een bepaald concreet SW-bedrijf. Als het groenonderhoud in Tongelre een perceel is, kan de gemeente Eindhoven dat wel bestemmen voor een SW-bedrijf, maar daarvoor kan ook de SW uit Boxtel of Bladel inschrijven. Of dat voor hen interessant is, is een tweede.

Aanbesteden (inkoop in het algemeen) is een discipline op zichzelf geworden. In dit artikel kon ik slechts een topje van de ijsberg laten zien. Het onderwerp verdient echter grote aandacht van onze mensen in de gemeenten, hoe ingewikkeld het probleem ook is.