Spanning april 2010 :: Het CPB is weer suggestief bezig

Het CPB is weer suggestief bezig

Het CPB* presenteert zichzelf als een onpartijdig instituut dat zakelijk prognoses maakt over de economie. Uit de woordkeus en uit diverse aannames in de rekenmodellen komt echter steeds een gekleurd mens- en wereldbeeld naar voren. Zo ook in de recente rapporten die met het oog op de verkiezingen vervroegd zijn afgerond en gepubliceerd. Te weten het ‘Centraal Economisch Plan 2010’

en de ‘Economische Verkenning 2011-2015’

(www.cpb.nl).

Tekst: Nico Schouten

Beide rapporten gaan over de ‘houdbaarheid’ van de overheidsfinanciën met het oog op de huidige economische crisis. Die crisis heeft geleid tot forse tekorten in de inkomsten van de overheid, voornamelijk als gevolg van dalingen in de belastinginkomsten. Deze tekorten zullen echter minder worden als het economisch herstel zich doorzet. Bij ongewijzigd beleid daalt het tekort naar verwachting van 6,3 procent van het Bruto Binnenlands Product (BBP) in 2010 naar 2,9 procent in 2015. Daarmee komt het juist weer onder de EMU-norm van 3 procent. Dat valt dus wel mee. Wel is intussen de staatsschuld opgelopen tot 74 procent van het BBP. Dat is hoger dan de EMU-norm van 60 procent en de rentekosten zullen er door stijgen.

Maar het CPB kijkt verder dan 2015. Het ziet twee ontwikkelingen die extra kosten met zich mee zullen brengen op langere termijn, namelijk de stijging van de levensverwachting en de stijging van de kosten van de zorg. Die stijgingen zijn ‘de belangrijkste drijvende kracht achter veranderingen in uitgaven en inkomsten’ (pagina 63 van de Verkenning). Uitgerekend is dat – gegeven de aannames van het rekenmodel – bij ongewijzigd beleid de kosten sterk gaan oplopen, zij het pas na 2020.[1] Maar dit staat niet in de tekst, en evenmin in de perspublicatie; het is slechts af te leiden uit de tabel op pagina 64. Om deze groeiende kosten het hoofd te bieden, zou – aldus het CPB – het begrotingssaldo in 2015 met 4,5 procent van het BBP verbeterd moeten zijn. In geld uitgedrukt komt dit neer op € 29 miljard.

De suggestie is dus dat in de komende kabinetsperiode (liefst) zoveel moet worden bezuinigd, terwijl de cijfers laten zien dat de tekorten pas na 2020 gaan oplopen. De cijfers geven niet aan vanaf welk jaar dit precies gebeurt en hoe snel daarmee de EMU-norm wordt overschreden. Daar de zorgkosten de belangrijkste factor zijn en die kosten vooral stijgen vanaf de leeftijd van 75, moet men denken aan 2021 à 2022 gelet op de doorstroming van de geboortegolf tussen 1946 en 1950. Een kleinere golf na 2034 dateert van de periode 1960 – 1970.[2]

Levensverwachting en AOW

In de ‘Economische Verkenning 2011-2015’ wordt opgemerkt dat de levensverwachting meer stijgt dan eerder is aangenomen. Hierdoor stijgen de uitgaven aan de AOW. En deze stijging ‘wordt maar ten dele gecompenseerd door hogere belastingopbrengsten’, aldus het CPB op pagina 11. Dit is een suggestieve opmerking, want de werkelijkheid is anders zoals onderstaande tabel 1 en 2 leren.

We kunnen ons trouwens afvragen wat de waarde is van het maken van prognoses voor een periode van een halve eeuw. De cijfers liggen er echter en als we ze goed analyseren dan blijkt dat ze de beleidsvoorstellen van het CPB niet ondersteunen. Het verschil tussen de prognoses in de twee tabellen is namelijk minimaal. In de prognose uit 2006 verwachtte het CPB dat het verschil tussen uitgaven aan de AOW en de opbrengsten van gepensioneerden hetzelfde zou blijven. In 2006 was dat 4,7 − 3,7 = 1 procent van het BBP; in 2040 zou dat nog steeds 1 procent bedragen (8,8 − 7,8). De prognose uit 2010 geeft voor het beginjaar 2011 en het eindjaar 2060 ook dezelfde kosten: 1,25 procent van het BBP. Als we uit beide tabellen dezelfde jaren met elkaar vergelijken (2006 en 2040) dan blijkt dat de kosten iets stijgen. Van 1 naar 1,5 procent, maar ook een dergelijke stijging is toch slechts minimaal. Dit vrijwel gelijkblijvende verschil was ook al opgemerkt in de door mij geschreven rapporten ‘De vergrijzing betaalbaar’ uit 2007 en in ‘Verhoging AOW-leeftijd ongewenst, onnodig en onzinnig’ uit 2009. Tussendoor vindt een lichte groei van het verschil plaats. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat na 2006 enkele maatregelen zijn genomen waardoor de uitgaven later iets zijn gedaald en de inkomstenbelasting iets is gestegen.[7]

Toch kan uit de vergelijking van de tabellen worden opgemaakt dat er geen dwingende financiële noodzaak bestaat voor de verhoging van de AOW-leeftijd. De minimale groei in kosten kan worden gefinancierd uit de verwachte economische groei bij ongewijzigd beleid. Het verschil tussen uitgaven en inkomsten ligt in alle gevallen beduidend beneden de kosten voor de hypotheekrenteaftrek (rond de 2 procent van het BBP).

Suggestief bij dit onderwerp is dan nog de volgende opmerking van het CPB op pagina 63: ‘De afhankelijkheidsratio (het aantal vijfenzestigplussers gedeeld door het aantal 20-64-jarigen) neemt toe van 25 procent in 2010 tot 49 procent in 2040 om daarna weer licht te dalen’. Deze opmerking is suggestief omdat een aanzienlijk deel van de vijfenzestigplussers helemaal niet afhankelijk is doordat ze over eigen inkomsten beschiken, vitaal of tenminste zelfredzaam zijn, en deelnemen aan maatschappelijke activiteiten. Daar komt nog bij dat van de leeftijdsgroep tussen 20 en 64 meer mensen betaalde arbeid verrichten dan vroeger en het aantal jongeren (0–20) relatief is gedaald. Zie voor veel meer hierover, met tevens kritiek op de kletskoek van minister Donner, het rapport ‘Verhoging AOW-leeftijd ongewenst, onnodig en onzinnig’.

Gezondheidszorg

Een grotere stijging van de kosten is te verwachten bij de zorg. Het CPB schat die stijging trendmatig op 4 procent per jaar. Daardoor stijgt het aandeel in procenten van het BBP. Het grootste deel van de stijging zit in de uitgaven voor de AWBZ, en wel met ruim 3 procent per jaar.

In onderstaande tabel is de nieuwe prognose vergeleken met de prognose uit 2006. Uitgegaan wordt van ongewijzigd beleid.

Tabel 3 laat zien dat de stijging pas begint aan te tikken na 2020. Na 2040 stabiliseert zich het percentage volgens de prognose, wat herleid kan worden tot de stabilisering in de bevolkingsopbouw. Niettemin beschouwt het CPB dit als een probleem omdat de collectieve lastendruk is toegenomen. Daarom wordt de suggestie gedaan om 1 procentpunt van de trendmatige uitgavenstijging te laten financieren door eigen betalingen. Gemiddeld genomen komt dit per persoon neer op een verhoging van de eigen bijdragen in polissen van 165 euro naar 775 euro. Plus voor bewoners van verzorgings- en verpleeghuizen een verhoging van 2000 euro per jaar.

Vreemd is dat niet nagegaan wordt of de verhoging van de eigen bijdragen wel kán leiden tot een daling van de collectieve financiering. Er wordt vermoedelijk van uitgegaan dat er sprake is van overconsumptie, terwijl de ervaring leert dat heel veel mensen bij forse eigen bijdragen de nodige zorg in een vroeg stadium uitstellen zodat de kosten in het latere stadium juist toenemen. Ook kan het geld voor de eigen bijdragen niet meer besteed worden aan andere uitgaven, zodat over die uitgaven belastinginkomsten (BTW en accijnzen) dalen.

In het algemeen heeft het CPB weinig oog voor de baten van de gezondheidszorg. Het komt niet verder dan de obligate opmerking dat het mooi is dat de levensverwachting stijgt (maar dat dit wel een prijs heeft). De gezondheidszorg heeft echter economisch gezien een positief effect op de beschikbaarheid van mensen voor de arbeidsmarkt, het ziekteverzuim en het vrijwilligerswerk. De verhoging van de zelfredzaamheid van mensen met een handicap brengt een kostenbesparing met zich mee. Het is natuurlijk lastig deze effecten te kwantificeren daar zij doorkruist kunnen worden door andere factoren, zoals werkgelegenheid en leefgewoonten. Maar het CPB noemt ze niet eens. Evenmin is er aandacht voor de bloeiende industrie van medische apparaten en hulpmiddelen die bijdraagt aan het BBP. Een industrie met een groeiende omzet en gevarieerde werkgelegenheid.

Collectieve lastendruk

De vergrijzingskosten op langere termijn baren het CPB zorgen omdat bij ongewijzigd beleid de collectieve lastendruk omhoog gaat. Van deze verhoging veronderstelt het CPB steeds dat dit niet goed is voor de economische groei. Want: “De toename van het verschil tussen loonkosten en beschikbaar inkomen vermindert de prikkel voor werknemers om meer uren te werken of om te investeren in scholing.”

Dit is een ideologisch dogma. De werkelijkheid is veel grilliger en varieert in de tijd. Enkele voorbeelden. In Zweden is de collectieve lastendruk hoger en ook de arbeidsparticipatie. In Duitsland kon probleemloos de belasting verhoogd worden bij de eenwording in 1991, om zo de ontwikkeling van Oost-Duitsland te financieren. In Nederland is na de oorlog heel lang de collectieve lastendruk hoger geweest zonder dat dit de groei in de weg stond. Voorts staan de veelvuldige pleidooien voor loonmatiging ook haaks op het dogma dat mensen alleen bij meer verdiensten meer gaan werken of scholing willen volgen. Een netto hoger inkomen kan daarentegen uitnodigen om minder uren te gaan werken, met name op een hogere leeftijd, of om eerder met pensioen te gaan. Naarmate het netto inkomen stijgt, neemt ook de waardebeleving van de vrije tijd toe. Veel hangt af van persoonlijke omstandigheden die kunnen variëren in de tijd. Veel hangt zeker ook af van de vraag waartoe de collectieve lasten dienen. Hogere lasten zijn immers minder problematisch als deze gebruikt worden voor goede doelen; doelen waar een ruime meerderheid van de bevolking achter kan staan. Gezondheidszorg is bijvoorbeeld zo’n goed doel, zoals telkens blijkt uit opiniepeilingen. Wel moet er dan geen geld verspild worden aan bureaucratie, prestigeprojecten en topsalarissen. Dit geldt ook voor de overheden. Deze sociale normen vallen buiten het gezichtsveld van het CPB.

Sociale ongelijkheden

Opvallend is steeds ook dat het CPB geen oog heeft voor sociale ongelijkheden, de verschillen in rijkdom en gezondheid. In de economische prognoses wordt alleen uitgegaan van gemiddelden. De spreiding komt niet in beeld, terwijl die in een statistische analyse wel degelijk van belang is. Wie alleen uitgaat van gemiddelden negeert de ongelukkige effecten die maatregelen kunnen hebben op al die mensen die beneden het gemiddelde zitten; mensen die kampen met te lage lonen of werkloosheid en/of een slechte gezondheid. Dit zien we heel duidelijk bij de gesuggereerde verhoging van de eigen bijdragen in de zorg. Ideologisch gezien wordt deze misstap mede mogelijk gemaakt doordat het rekenmodel uitgaat van een beeld van de mens die vooral op eigenbelang is gericht.

Houdbaarheid nader bezien

Het CPB schrijft op meerdere plaatsen dat aan de economische prognoses grote onzekerheden kleven. Dit is terecht, want er kan veel mis gaan. De crisis legt veel onevenwichtigheden en zwakheden bloot van het kapitalisme. Het moet echter ook tot voorzichtigheid manen bij de bespreking van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Want onzekerheid kleeft niet alleen aan economische ontwikkelingen – vooral die op wereldschaal – maar ook aan de vooronderstelling van ‘ongewijzigd beleid’. Wijzigingen in het beleid zijn bepaald niet alleen denkbaar bij de financiering van de gezondheidszorg, zoals ook in afgelopen jaren is gebleken.

Bij vorige verkiezingen bleek al dat uiteenlopende verkiezingsprogramma’s toch een houdbaar financieel beleid konden opleveren, gegeven het gebruikte rekenmodel. Het is daarom ten principale onjuist de houdbaarheid één op één te koppelen aan een enkel onderwerp, zoals de zorg. Het kan heel nuttig zijn een rekenexercitie te maken, maar die kan alleen tot conclusie hebben dat het begrotings-beleid nadere aanpassingen behoeft. En dan gaat het over alle uitgaven en inkomsten. Dus niet bij voorbaat alleen een aanpassing bij het betrokken onderwerp, al kan daar eventueel voor gekozen worden.

De groei in kosten die de vergrijzing met zich meebrengt is zo’n voorbeeld van een nuttige rekenexercitie. Maar verre van vanzelfsprekend is dan de conclusie dat er gesleuteld moet worden aan de vergrijzingsarrangementen om de stijging van kosten op te vangen. Het is maar één onderdeel van het overheidsbeleid. Er zijn meer zaken waarover discussie mogelijk is. In het licht van de komende vergrijzing is het bijvoorbeeld heel nuttig om de staatsschuld terug te dringen om zo minder rentelasten te krijgen. Dan gaat het over alle inkomsten en uitgaven en over prioriteiten. Dit is ook de aanpak van de SP in het nieuwe verkiezingsprogramma.

De erkenning van onzekerheden staat voorts haaks op de starre stelling dat de economische groei geheel ten goede moet komen aan particuliere consumptiemogelijkheden. De sociale normen hierover kunnen verschuiven. De groeiende aandacht voor duurzaamheid laat ook zien dat normen er toe doen. De technologische vooruitgang biedt een groei in kwaliteit die niet in prijs en koopkracht zichtbaar is. Een hedendaagse computer is bijvoorbeeld veel beter dan die van tien jaar geleden en toch ook goed-koper, en dertig jaar geleden hadden huishoudens die niet. De medische mogelijkheden blijven ook toenemen. In het algemeen kan men daarom stellen dat in potentie iedere nieuwe generatie beter af is dan een oudere generatie. Daarom is het ook niet zinnig om alleen in financiële termen vergelijkingen te maken tussen lasten en baten van verschillende generaties. Vergelijkingen die overigens ook voorbijgaan aan de sociale ongelijkheden.

Kortom, de rekenexercities van het CPB zijn nuttig, maar kennen ook de beperking van iedere boekhoudersbenadering van ondernemingen en instellingen. En met het beleid moet het CPB zich niet bemoeien.

*BBP=Bruto Binnenlands Product EMU=Europese Monetaire Unie

1. In 2020 is volgens de prognose bij ongewijzigd beleid het EMU-saldo zelfs beter dan in 2015, namelijk 2,75 procent.
2. De invloed van immigratie en emigratie is hierin niet meegerekend.

   CPB, Ageing and the Sustainability of Dutch Public Finances, 2006’, 2006, tabel 5.1 p 81. Projectie van cijfers uit 2005.

3. Premies AWBZ, ZVW en ANW. De inkomstenbelasting omvat in deze modelberekening ook de vermogensrendementsheffing. Pensioenen omvatten alle spaarvormen en uitkeringen.
4. BTW, accijnzen, milieuheffingen, successierechten, overdrachtsbelasting, OZB, motorrijtuigenbelasting en overige kleine belastingen.
5. BTW, accijnzen, milieuheffingen, successierechten, overdrachtsbelasting, OZB, motorrijtuigenbelasting en overige kleine belastingen.
6. CPB, Economische verkenning 2011-2015, p 64.
7. Afschaffing van de partnertoeslag, de geleidelijke verlenging van de 2e schijf en het afschaffen van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting. Dit levert volgens het CPB een ½-procentpunt op. Over de wijzigingen in de successierechten wordt niet gerept. Belasting- en premievoorstellen van de SP zouden ook iets hogere inkomsten uit de pensioenen opleveren. De verhoging van het minimumloon doet door de koppeling van de AOW de uitgaven iets stijgen.
8. Zie tabellen 5.2 (p 89) in Ageing 2006, en 6.2 (p 64) in Verkenning 2010.

Lees online