Spanning mei 2009 :: Loopt de hulp dood?

“Loopt de hulp dood?”

Tekst: Riekje Camara-Kappelhof, medewerker SP-Tweede Kamerfractie

Fotografie: Roel Burgler / Hollandse Hoogte

Sinds de economische crisis op gang is gekomen is ook het prijsschieten op ontwikkelingssamenwerking populairder dan ooit. De teneur is dat ontwikkelingshulp niet helpt en alleen maar corrupte Afrikaanse machthebbers in het zadel houdt. Eén van de opvallendste en meest toonaangevende critici in dit debat is Dambisa Moyo. Niet alleen omdat zij als econome is opgeleid aan Harvard en Oxford en bij de Wereldbank en Goldmann Sachs heeft gewerkt. Maar vooral ook omdat zij een vrouw is van Afrikaanse afkomst. Onlangs verscheen haar boek Doodlopende hulp (uitgeverij Contact), waarin zij pleit voor het afschaffen van ontwikkelingshulp. Als zelfs Afrikanen nu al verkondigen dat we beter kunnen stoppen met ontwikkelingshulp, moeten we er dan inderdaad maar niet een einde aan maken?

Moyo’s boek

Het boek bestaat uit twee delen. In het eerste deel schetst de schrijfster een analyse van de wereld en de geschiedenis van de ontwikkelingshulp. Het tweede deel, getiteld ’Een wereld zonder hulp’ formuleert alternatieve ontwikkelingsstrategieën voor Afrika.

Volgens Moyo werkt ontwikkelingshulp niet omdat het niet leidt tot duurzame economische groei en vermindering van de armoede. Volgens haar is het zelfs zo dat ontwikkelingshulp de economische groei ondermijnt. Hulp leidt tot vergroting van de armoede vanwege bureaucratie en corruptie. In die zin ondermijnt hulp daarom ook de democratie. De één biljoen dollar die sinds de jaren ‘40 is overgemaakt naar Afrika heeft volgens Moyo geleid tot een hulpverslaving, waarbij burgeroorlogen zijn aangewakkerd, de inflatie is toegenomen en de exportsector ernstig is verzwakt. Dit laatste als gevolg van een stijgende waarde van de lokale munt, ook wel ‘Dutch disease’ (Hollandse ziekte) genoemd omdat bij ons hetzelfde gebeurde in de jaren zestig en zeventig als gevolg van de ontdekking van het aardgas. Een sterke munt is nadelig voor de export.

Het probleem met het boek is dat er wel met grote stelligheid beweringen worden gedaan over de bestaande situatie en over alternatieve oplossingen, maar dat de basis daarvoor bij nader inzien nogal dun lijkt te zijn.

Helpt hulp?

Moyo’s voornaamste stelling is dat hulp niet heeft gewerkt. Ze voert hier als bewijs voor aan dat diverse Afrikaanse landen die hulp hebben ontvangen geen bestendiging hebben gezien van hun economische groei en van vermindering van de armoede.

Het kwalijke van Moyo’s ‘analyse’ is dat zij een toevallig verband verheft tot oorzaak. Het is alsof zij zegt dat brand wordt veroorzaakt door brandweermannen. Immers, altijd als er ergens brandweermannen zijn, dan is er brand! Dit komt vermoedelijk omdat zij erg selectief shopt uit de wetenschappelijke literatuur.

Hulp blijkt namelijk wel te werken. Zo toont onderzoek van het Centre for Global Development1 uit 2004 en 2006 een positief verband aan tussen hulp en groei. En onderzoek van de Wereldbankeconomen Craig Burnside en David Dollar uit 2000 en 2004 (Aid, Policies and Growth)2 toont aan dat hulp positief samenhangt met groei, met name in landen met goed bestuur. Moyo kent deze onderzoeken ook want ze haalt ze zelf aan, maar trekt er vervolgens de verkeerde conclusies uit, of laat de conclusies die niet in haar straatje passen simpelweg achterwege.

Daarnaast geeft Moyo literatuurverwijzingen voor de meest knullige anekdotes. Maar zodra het aankomt op bewijs voor wetenschappelijk interessantere opmerkingen, zoals bijvoorbeeld haar stelling dat het onderzoek van Burnside en Dollar door een groot aantal vooraanstaande economen onderuit zou zijn gehaald (p.40), blijven verwijzingen naar achtergrondliteratuur achterwege. Dit versterkt dan ook het vermoeden dat er niet zoveel wetenschappelijk bewijs is voor haar stelling dat hulp niet leidt tot economische groei.

Ook haar beschrijving van de feitelijke situatie is niet erg overtuigend. Op een tamelijk ongenuanceerde wijze spreekt ze over Afrika als ware het een land, waarbij ze gemakshalve het corruptieniveau van heel Afrika vergelijkt met dat van Indonesië (p.56). Haar geboorteland Zambia wordt onevenredig vaak aangehaald, net zoals het ‘economisch wonder’ Botswana, als bewijs voor haar theorie. Saillant detail is dat het laatste land in het verleden juist ongelofelijk veel buitenlandse hulp heeft ontvangen (30 procent van Botswana’s BNP bestond in de jaren ’60 uit hulp; ruim het dubbele van het Afrikaanse gemiddelde anno nu). Botswana vormt dus juist het bewijs dat haar theorie niet klopt. Tot slot: 1 biljoen dollar over de afgelopen 60 jaar is niet veel geld. Omgerekend is dit nog geen euro per maand per inwoner van Afrika.

Is hulp schadelijk?

Nu stelt Moyo niet alleen dat hulp niet helpt, maar dat hulp zelfs schadelijke effecten heeft. Ook voor deze stelling verwijst zij niet naar wetenschappelijk onderzoek, maar onderbouwt haar betoog met bewijzen uit aanwijzingen en anekdotes. Zo noemt zij het feit dat na het aftreden van president Chiluba in Zambia bleek dat hij tijdens zijn regeerperiode 80 miljoen dollar heeft verdonkeremaand. In deze periode (1991-2002) heeft de Wereldbank 1,5 miljard dollar aan Zambia overgemaakt (p.53). Volgens Moyo toont dit dus aan dat hulp leidt tot corruptie. Maar ook hier legt ze weer te gemakkelijke verbanden. Hoe kwalijk de corruptie van meneer Chiluba ook moge zijn, het feit dat er wellicht veel geld naar corrupte landen gaat, bewijst nog niet dat de hulp zelf tot corruptie leidt of voor corrupte doeleinden wordt gebruikt. Integendeel, deze hulp wordt juist vaak – en in toenemende mate – gebruikt voor bijvoorbeeld het oprichten van anti-corruptiebureaus, dus als wapen in de strijd tegen corruptie. Een land als Mali ontvangt (als percentage van het nationaal inkomen) bovendien vele malen meer hulp dan een land als Bangladesh, terwijl Mali veel minder corrupt is. De groeipercentages in beide landen lagen de afgelopen jaren iets boven de 5 procent.

Bovendien is de beeldvorming over corruptie in Afrika sowieso redelijk overtrokken. Volgens de laatste Transparency International corruption perceptions index (2008)3 scoort een land als Ghana beter dan landen als Roemenië en Bulgarije en is Zuid-Afrika minder corrupt dan Italië.

Ook voor het door haar omschreven gevaar van de Dutch disease – nadelige koerseffecten voor de export als gevolg van hulp – bestaat geen wetenschappelijk bewijs dat dit in de praktijk ook gebeurt, zoals onderzoek van het IMF laat zien4.

Hulpafhankelijkheid als zodanig hoeft bovendien ook geen probleem te zijn. Zuid-Korea, nu een behoorlijk welvarend land, was extreem afhankelijk van hulp in de jaren vijftig en zestig. Meer dan tweederde van de importen in die periode werden betaald met ontwikkelingshulp en maar liefst driekwart van alle investeringen in Zuid-Korea werd destijds betaald met hulp. Moyo haalt de gigantische Amerikaanse hulp aan Zuid-Korea nota bene zelf aan (p.45) om enkele hoofdstukken later Zuid-Korea als voorbeeld te noemen van een land dat nu succesvol op de kapitaalmarkt leent (p. 82 en 87).

Dambisa Moyo, Fotografie: Magali Delporte, / Eyevine / Hollandse Hoogte

Omgekeerde ontwikkelingshulp

Wat haar analyse ook weinig overtuigend maakt is, dat Moyo wel heel soepel omgaat met het probleem van de omgekeerde ontwikkelingshulp. Zoals algemeen bekend, is het grote verschil in economische ontwikkeling tussen Afrikaanse landen en landen als Zuid-Korea (of Westerse landen) nu juist dat zij de gelegenheid hebben gehad om hun economieën op te bouwen achter gigantische tariefmuren. Marktbescherming dus. Azië kent en kende relatief sterke staten die een door de overheid geleide ontwikkeling van de industrie en exportsector konden bewerkstelligen. In het toch al minder stabiele Afrika is dit door neoliberaal beleid van de Wereldbank, het IMF en de WTO tamelijk onmogelijk geweest. Zo heeft dit neoliberale beleid Afrika de afgelopen twee decennia alleen al 272 miljard dollar gekost5.

Moyo wijst wel op de schadelijke effecten van de agressieve hulpprogramma’s van deze internationale financiële instituten (p.21) maar verbindt hier verder geen conclusies aan. Daarnaast is het zo dat – zoals Moyo zelf ook al aangeeft (p. 115) – Afrika jaarlijks rond de 500 miljard dollar verliest als gevolg van beperkende handelsmaatregelen, voornamelijk in de vorm van subsidies door Westerse regeringen aan Westerse boeren (bijvoorbeeld katoen). Dit overtreft vele malen het bedrag dat Afrika jaarlijks aan ontwikkelingshulp ontvangt, namelijk $ 26 miljard (OESO 2008). Ook betalen Afrikaanse landen jaarlijks miljarden aan rente en aflossing aan het buitenland voor hun schulden. De totale externe schuld van Sub-Sahara Afrika bedroeg 175 miljard dollar in 2007. In dat jaar hebben de landen uit deze regio samen 17 miljard dollar aan aflossingen en rente (respectievelijk 12 mld. en 5 mld. dollar) betaald, en zijn ze voor 29 miljard dollar aan nieuwe schulden aangegaan6.

Een recent rapport van Christian Aid stelt bovendien dat Afrikaanse landen jaarlijks ongeveer 160 miljard dollar verliezen aan belastingvrijstellingen en belastingontduiking door buitenlandse bedrijven, met name in de mijnensector7.

Al deze vormen van zogenaamde omgekeerde ontwikkelingshulp – kapitaalstromen van Zuid naar Noord in plaats van andersom – onderkent Moyo wel, maar ze laat ze vervolgens totaal buiten beschouwing. Dit geldt ook voor factoren als de koloniale erfenis inclusief etnische tegenstellingen, de aidsplaag en de meest dodelijke vormen van malaria die voorkomen in Afrika. Het grote aantal landen dat geen toegang heeft tot de zee (waardoor transportkosten voor de export hoog zijn) en het feit dat ontwikkelingshulp vaak om politieke redenen wordt gegeven in plaats van dat zij armoedegerelateerd is, blijven eveneens onbenoemd.

Moyo’s oplossing

In haar visie leidt hulp tot corruptie en een lagere economische groei, dus komt Moyo tot het oordeel dat het niet geven van hulp de oplossing moet zijn. Oftewel, het dichtdraaien van de geldkraan leidt tot beter bestuur en een hogere economische groei. Dat zou binnen vijf jaar tijd zijn beslag moeten krijgen. Daarvoor noemt Moyo vier alternatieve financieringsmogelijkheden voor Afrika, die overigens op zich niet nieuw zijn. In de eerste plaats zouden Afrikaanse landen volgens Moyo geld kunnen ophalen op de internationale financiële markten door staatsleningen uit te schrijven. In de tweede plaats zouden zij volgens haar geld kunnen ophalen door het aantrekken van buitenlandse investeringen. In de derde plaats door meer en beter gebruik te maken van handel en dan vooral de export. En tot slot door wat zij ‘het bankieren voor de niet-bankabelen’ noemt. Hiermee bedoelt zij het uitbreiden van microfinancieringen en spaarmogelijkheden van armen en het gemakkelijker maken voor migranten om geld over te maken.

Op zich is de huidige crisis niet gunstig voor uitvoering van Moyo’s plannen, maar ook los daarvan is haar visie niet indrukwekkend.

1. Staatsleningen. Het probleem met het lenen op de internationale kapitaalmarkt is in de eerste plaats, dat sinds het losbarsten van de kredietcrisis deze mogelijkheid grotendeels is verdwenen. Krediet voor de allerarmste landen droogt simpelweg op. Maar zelfs als dit niet het geval zou zijn, dan nog zouden de meeste Afrikaanse landen simpelweg niet kredietwaardig genoeg zijn om in aanmerking te komen voor leningen op de internationale kapitaalmarkt. Daar komt nog eens bij dat deze landen slechts kunnen lenen in buitenlandse valuta, wat ze extreem gevoelig maakt voor wisselkoersverliezen. Waar dit toe kan leiden hebben we onder meer gezien ten tijde van de Azië-crisis en de tequila-crisis in Mexico. Juist de armen worden hierdoor het hardste getroffen.

2. Private investeringen. Private kapitaalstromen, waaronder directe buitenlandse investeringen nemen momenteel juist aanzienlijk af. Volgens de laatste berichten van de Wereldbank dalen deze in 2009 met de helft naar zo’n 100 miljard dollar. Daarnaast blijkt uit onderzoek juist dat er een positief verband is tussen hulp en directe buitenlandse investeringen8. Waar Moyo stelt dat hulp private investeringen verdringt, gebeurt feitelijk dus juist het omgekeerde: private investeringen nemen toe door hulp.

3. Handel. Voor wat betreft haar handelspleidooi heeft Moyo een punt. Oneigenlijke Westerse subsidies moeten zo snel mogelijk worden beëindigd. Het probleem zit hem echter vooral in de handelsliberalisering die van Afrikaanse landen wordt geëist, in ruil voor toegang tot de Westerse markten. Een goed voorbeeld hiervan vormen de Economische Partnerschapsovereenkomsten (EPA’s) die de Europese Unie momenteel sluit met 79 van haar voormalige koloniën in voornamelijk Afrika. Deze EPA’s vragen van de Afrikaanse landen een handels- liberalisering van maar liefst 90 procent. Er is dan nauwelijks bescherming mogelijk om een eigen industrie op te kunnen bouwen zoals de Aziatische landen dat deden. Ook lopen ze forse overheidsinkomsten mis door het verdwijnen van invoertarieven. Overigens zouden, naast de 90 procent handelsliberalisering, volgens de Europese Commissie de EPA’s ook op onderwerpen als investeringen, concurrentiebeleid, overheidsaanbestedingen, openbare dienstverlening, handelsfacilitering en informatiebescherming ‘onderhandelbaar’ gemaakt moeten worden. Op deze punten gaat Moyo totaal niet in.

4. Bankieren voor de niet-bankabelen. In haar laatste berichten stelt de Wereldbank dat ook de overmakingen van migranten naar het thuisland in 2009 meer zullen dalen dan aanvankelijk gedacht, naar 290 miljard dollar. Het overgrote deel van deze overmakingen komt terecht in landen buiten Sub-Sahara Afrika. De verwachtingen van Moyo over deze overmakingen zijn dus nogal hooggespannen om niet te zeggen naïef. Dit geldt ook voor haar voorstellen om de kosten van de overmakingen te verlagen. Want juist in de allerarmste landen werken de door haar voorgestelde innovatieve (en goedkopere) manieren van geld overmaken, zoals bijvoorbeeld het overmaken van geld via mobiele telefoons, niet. Dit is een gevolg van het feit dat de benodigde financiële infrastructuur in dergelijke landen totaal ontbreekt. Daarnaast lijkt het grote belang dat Moyo hecht aan microfinanciering ook haaks te staan op de eveneens door haar bepleite ontwikkeling van de financiële infrastructuur. Immers, hoe kan men verwachten dat banken die tegen hogere kosten kredieten moeten verlenen, bereid zullen zijn om de kosten voor de bouw van de financiële infrastructuur te dragen als er tegelijkertijd microfinanciering wordt verschaft door westerse microkredietinstellingen? Welke ‘winst’ hebben zij dan te behalen bij de bouw van de financiële infrastructuur?

Conclusie

Moyo’s visie is, ondanks alle publiciteit die zij trekt, weinig indrukwekkend. Haar analyse van de hulp aan Afrika blijkt op drijfzand gebouwd. En ook de ‘oplossing’ die zij aandraagt verandert niets aan het probleem van de ineffectieve politieke ontwikkeling van grote delen van Afrika. Moyo veronderstelt dat leningen op de internationale kapitaalmarkt en directe buitenlandse investeringen wél zorgen voor politiek stabiele staten, maar beschrijft nergens hoe dit zou moeten gebeuren. Gek genoeg betoogt Moyo in haar boek trouwens wel dat hulp democratie ondermijnt, om later te beweren dat democratie in feite geen voorwaarde is voor economische groei, omdat democratie ontwikkeling kan belemmeren. Democratische regimes vinden het immers moeilijk om economisch nuttige wetgeving door te drukken, aldus Moyo. Dat kan zo zijn, maar is het probleem van niet democratisch gekozen regimes nou juist niet dat zij niet afgezet kunnen worden op het moment dat blijkt dat zij het wat minder goed voor hebben met de bevolking. En was dit nou niet juist net haar kritiek op de diverse Afrikaanse leiders?

De kern van Moyo’s verhaal is een verwachte heilzame werking van de vrije markt. In essentie is haar verhaal het zoveelste voorbeeld van neoliberaal denken dat al decennialang is opgelegd aan Afrika door de Wereldbank en het IMF. Zoals beschreven is dit echter niet de oplossing voor Afrika, maar juist onderdeel van het probleem. Ongereguleerde vrije markten hebben geleid tot de financiële- en economische crisis waar de hele wereld de gevolgen van ondervindt. In die zin kan men zich afvragen of het toeval is dat deze mevrouw juist nu op het schild wordt gehesen op een moment waarop alle Westerse landen op zoek zijn naar miljardenbesparingen.

Aan de andere kant is het merkwaardig dat zij oplossingen die vanuit haar optiek voor de hand liggen juist niet noemt. Zo zou bijvoorbeeld een garantiefonds gevuld met speciale trekkingsrechten (SDR) door internationale donoren en beheerd door een VN-instelling – bijvoorbeeld de Wereldbank – positief kunnen uitpakken voor het aantrekken van leningen op de internationale kapitaalmarkt. De waarde van de SDR is gekoppeld aan de waarde van een zogenaamde mand van de belangrijkste valuta van de wereld. Zodoende wordt het risico op wisselkoersverlies gespreid en geminimaliseerd.

Het impliceert wel dat donoren hier verder geen politieke en economische voorwaarden aan mogen verbinden. En dan zal wel weer blijken dat zij hier weinig interesse in hebben, want ontwikkelingshulp wordt niet in de laatste plaats gegeven om de politieke invloedssfeer van donoren te bestendigen. Dit zijn dingen waar iets aan moet veranderen. Ontwikkelingshulp moet op basis van heel andere criteria gegeven worden. Het moet niet minder maar effectiever en zal vooral gericht moeten worden op de allerarmste landen.

The Economist, toch niet bepaald het meest linkse blad op deze aardbol, noemt haar verhaal een karikatuur. En The Guardian schreef in haar recensie al dat het gevaar bestaat dat dit boek meer aandacht krijgt dan het verdient. Dat lijken terechte conclusies.

1. www.cgdev.org
2. www.worldbank.org
3. www.infoplease.com
4. Sanjeev Gupta, Robert Powell, and Yongzheng Yang , Macroeconomic Challenges of Scaling Up Aid to Africa. A Checklist for Practitioners, International Monetary Fund Washington, DC 2006 (www.imf.org)
5. Om het nog concreter te maken: zonder die (verplichte) liberalisering hadden de betreffende landen al hun externe schulden kunnen afbetalen, en dan nog was er voldoende geld overgebleven om alle kinderen te vaccineren en naar school te laten gaan. Christian Aid, The economics of failure - The real cost of ‘free’ trade for countries A Christian Aid briefing paper June 2005 (www.christianaid.org.uk)
6. www.jubileenederland.nl
7. Christian Aid, Death and taxes: the true toll of tax dodging, London 2008 (www.christianaid.org.uk)
8. M. Ugur Karakaplan, Bilin Neyapti and Selin Sayek, Aid and foreign Direct Investment International Evidence, Bilkent University 2005 (www.bilkent.edu.tr)