Spanning, september 2008 :: Houdt Bos stand in een hevige recessie?

Houdt Bos stand in een hevige recessie?

Van de ‘Zalm-norm’ naar de ‘Bos-norm’

In zijn eerste Miljoenennota (september 2007) presenteerde Minister van Financiën Bos regels voor de inkomsten en uitgaven van de overheid.

In de huidige Miljoenennota (september 2008) zien we daarvan de weerslag. Deze begrotingsregels werken prima in een hoogconjunctuur en ook in een ‘matige’ recessie, maar niet in een hevige recessie. Helaas, want – gedreven door de financiële crisis – stevenen we daarop af. Voor 2009, en misschien ook 2010, is er ruimte in de begrotingsregels. Maar wat als Bos-Balkenende tegen 2010 aan de hand van hun regels op de economische rem gaan trappen?

Welke erfenis laten ze dan na – bijvoorbeeld aan een kabinet met de SP?

Tekst: Geert Reuten (Eerste Kamerlid voor de SP en universitair hoofddocent economie aan de Universiteit van Amsterdam)

De begrotingsregels zijn gebaseerd op een zogenaamd ‘trendmatige begrotingspolitiek’ – zo heet het in het jargon van de specialisten in overheidsfinanciën. De regels van Bos (‘de Bos-norm’) zijn een variant op de regels die zijn voorganger Minister Zalm hanteerde (‘Zalm-norm’). Wat zijn de voor- of nadelen van de

regels van Bos?

Wat is ‘trendmatige begrotingspolitiek’?

Als het er met onze inkomsten goed voorstaat, dan hebben mensen de neiging om ook meer uit te geven; vallen de inkomsten tegen, dan proberen we minder uit te geven. Meestal doen mensen het op individueel niveau nu eenmaal zo. Maar voor de overheid – die met het totaal van haar uitgaven en ontvangsten een grote invloed op de economie heeft – is dit niet verstandig. Het is beter als de overheid zowel in de hoogconjunctuur als in de laagconjunctuur wat tegengas geeft.

Staan de belastingtarieven eenmaal vast, dan zullen de inkomsten van de overheid uit belastingen in een hoogconjunctuur automatisch oplopen. Stel dat de belasting- en premietarieven gemiddeld 40 procent zijn (in feite zijn ze lager), dan zal een stijging van het nationale inkomen van 600 naar 630 miljard euro ‘automatisch’ een belasting- en premiestijging van 240 naar 252 miljard euro opleveren. Het omgekeerde geldt bij een daling. Deze beweging wordt nog versterkt doordat bij extra inkomensgroei er extra mensen in een hogere belastingtariefgroep zullen vallen; bij groeivertraging vallen er juist weer meer mensen in een lagere tariefgroep. Bij een trendmatige begrotingspolitiek geldt de regel dat de overheid binnen een afgesproken periode niet gaat sleutelen aan de belastingtarieven – tenminste niet in reactie op conjunctuurveranderingen. De belasting- en premie-inkomsten worden zo als een ‘automatisch’ gegeven beschouwd. Ze golven ‘automatisch’ mee met de op- en neergaande conjunctuurbeweging. Dit is dus niet zo lastig: niets doen.

Wat lastiger zijn de regels voor de uitgaven. In de eenvoudigste versie is het uitgangspunt een verwachte gemiddelde groei over een bepaalde periode (ook trendmatige groei genoemd). Stel dat dit gemiddelde 2 procent per jaar is. Als de overheid dan niets wil veranderen in de verhouding tussen de collectieve sector en de private sector van de economie, dan zouden de overheidsuitgaven eveneens met 2 procent moeten stijgen. Het idee is dat de overheid dan de omvang van de uitgaven niet laat meebewegen met de nu eens bovengemiddelde groei in een jaar (bijvoorbeeld 3 procent) en dan weer beneden-gemiddelde groei (bijvoorbeeld 1 procent), maar dat

ze de groei van de uitgaven van jaar op jaar stabiel op 2 procent houdt.

In het eenvoudigste geval wil de overheid haar begroting gemiddeld dus ‘glad’ laten lopen. Het saldo van inkomsten en uitgaven (het begrotingssaldo) is dan gemiddeld nul. Bij een gemiddeld belastingtarief van 40 procent zullen de gemiddelde overheidsuitgaven dan ook op 40 procent van het nationale inkomen staan (de ‘niet-belastingmiddelen’ – zoals aardgasbaten en boetes – even buiten beschouwing latend). De omvang van de (bruto) overheidsschuld zal dan gelijk blijven.

De Zalm-norm

De ‘uitvinder’ van de trendmatig begrotingspolitiek in Nederland was Zijlstra (in de jaren 1960 minister van Financiën en Minister-president, later directeur van

De Nederlandsche Bank). Minister Zalm (opsteller van de begrotingen van 1996-2007), wilde met zijn variant van de trendmatige begrotingspolitiek – naar verluidt – vooral de ministersploeg in toom houden. Hij wilde de collectieve sector verkleinen en wilde dus verhinderen dat ministers hem – als minister van Financiën – in een hoogconjunctuur steeds weer zouden vragen om extra budgetten. Anders dan wel verondersteld wordt, deed Zalm nauwelijks iets aan de belastingen en premies. Hij eindigde in 2007 met een vrijwel even hoge belasting- en premiedruk (belasting en premies als percentage van het bruto binnenlands product, het BBP) als die waarmee hij in 1996 begon. Het BBP is bij benadering gelijk aan het bruto nationaal inkomen – de som van alle inkomens plus de inkomsten uit afschrijvingen; in 2009 is 1 procent BBP ongeveer gelijk aan 6,2 miljard euro. In zijn variant van de trendmatige begrotingspolitiek (de Zalm-norm) ging Zalm uit van een zogenaamde ‘conservatieve’ schatting van de trendmatige groei, en daarop werden de gemiddelde uitgaven afgestemd. Stel dat de trendmatige groei van het nationaal inkomen in feite 2 procent is. Als je nu desondanks de groei begroot op slechts 1 procent, en vervolgens de uitgaven gemiddeld met deze 1 procent laat toenemen, dan hou je – bij een gemiddelde groei van de belastinginkomsten met 2 procent – in een reeks van jaren het verschil over tussen de ‘conservatieve’ 1 procent groei van de uitgaven en de 2 procent groei van de inkomsten (belastingen en premies). Voorts had Zalm nog aanvullende regels voor eventuele extra meevallers (de feitelijke groei komt nóg hoger uit) of tegenvallers (de feitelijke inkomsten komen lager uit) die er per saldo op gericht waren het totaal van de uitgaven te beknotten.

De Bos-norm

Ook Minister Bos voert een trendmatige begrotingspolitiek. Maar anders dan Zalm gaat hij uit van een realistische groei. Het Centraal Planbureau (zeg maar

de rekenmeesters voor de regering) schatte deze groei bij de aanvang van het kabinet Balkenende-Bos op gemiddeld 2 procent per jaar. Omdat Bos de staatsschuld wil verminderen – en daartoe moeten de uitgaven minder snel groeien dan de inkomsten – stelde hij de aan de ministersploeg toegestane uitgavenstijging voor 2008-2011 (kabinetsperiode) lager vast dan de geschatte gemiddelde (trendmatige) inkomsten per jaar.

Tot zover is er niets mis met de Bos-norm.

Rariteit

Het doel van een trendmatige begrotingspolitiek is om de economie tijdens de op- en neergaande conjunctuurbeweging wat te stabiliseren door de overheidsuitgaven stabiel te houden – zoals gezegd, de inkomsten wiegen mee met de op- en neergang. Heel goed. Maar zowel Zalm als Bos hebben een rare kronkel in hun normen ingebouwd. Deze komen neer op het volgende. Ze zeggen eigenlijk, ‘alles goed en wel zo’n stabilisatie, maar als het echt gaat stormen in de economie dan doen we niet meer mee. Als in een hevige recessie de staatsinkomsten fors gaan dalen – de staat heeft dan tekorten op de begroting – dan gaan we maatregelen nemen.’ ‘Ombuigingen’ heten die in Haags jargon: tóch snijden in de collectieve voorzieningen en/of tóch de belastingtarieven verhogen. Dit is absurd. Het resultaat zal zijn dat de overheid de economie destabiliseert – verder in het dal brengt – juist als stabilisatie het hardste nodig is!

Bij de Zalm-norm lag het ombuigingspunt (ook ‘signaalwaarde’ genoemd) bij een overheidstekort van 2½ procent van het BBP. Aan het eind van de recessie van 2001-2003 voerde Zalm zo’n ombuiging door, waardoor Nederland later uit het recessiedal kwam dan nodig was geweest. Maar Bos wil zelfs al eerder op de rem trappen. In de Miljoenennota staat: “afgesproken is dat het kabinet extra maatregelen neemt als het saldo op de begroting in de buurt komt van een tekort van 2 procent van het BBP”. Dan wordt er gekort op de uitgaven, en zo zal de recessie worden versterkt. Bos weet dat, en hij weet dat de afspraak derhalve economische logica ontbeert – hij liet het de Eerste Kamer vorig jaar weten – maar hij kon deze rare afspraak kennelijk niet uit het coalitieakkoord met Balkenende houden.

Voor deze rariteit beroept Bos zich (en Zalm deed het eerder) op normen die ons door ‘Brussel’ zijn opgelegd (EMU-regels). Maar dat is bezijden de waarheid en de Brusselse praktijk. De Brusselse regels vergen pas aanpassingen bij -3 procent en ook dan is er nog een tijd ruimte. Een ruimte waar landen zoals Frankrijk en Duitsland in een vorige recessie gebruik van maakten. Zeer verstandig.

Nare erfenis voor kabinet met SP?

Hoe ernstig is dit? Qua staatsfinanciën staat de Nederlandse economie er nog steeds goed voor. En met een begrotingsoverschot in 2008 van + 1,3 procent BBP lijken we nog ver verwijderd van het ‘ombuigingspunt’ van -2 procent BBP (daar zit zo’n 20 miljard euro tussen).

Bos toont zich in de huidige Miljoenennota dan ook optimistisch. Bos rekent in zijn optimisme voor de jaren 2009 tot 2011 nog op aanzienlijke stijgingen van de belastinginkomsten. Maar zoals eerdere recessies aantoonden, kan een terugval in de belastinginkomsten hard toeslaan als de recessie eenmaal inzet (in 2003 dempten de belastinginkomsten nog matig, maar in 1995 vielen ze aanzienlijk terug: -8,8%). De door de huidige financiële crisis aangewakkerde recessie zou ook wel eens van lange duur kunnen zijn. Het is niet onaannemelijk dat we het ombuigingspunt van Bos-Balkenende dan in 2010 bereiken. De recessie gaat zich dan uitstrekken tot het aantreden van een volgend kabinet. Is dat een kabinet met de SP dan mogen we mee het puin gaan ruimen.

Dat is jammer, maar we zijn ook dáár klaar voor.