Spanning september 2012 :: Voor het formeren van een kabinet bestaan nauwelijks regels

Spanning, september 2012

1981: Premier en CDA-onderhandelaar Dries van Agt steekt het Binnenhof over op weg naar de formateurs en naar het kabinet Van Agt-Den Uyl Voor het formeren van een kabinet bestaan nauwelijks regels

Tekst: Tijmen Lucie Foto: Bert Verhoeff / Hollandse Hoogte ©

De SP zou na de verkiezingen van 12 september voor het eerst in haar bestaan kunnen toetreden tot een regering. Zo’n nieuw kabinet komt echter niet zomaar tot stand. Er gaan vaak langdurige onderhandelingen aan vooraf. Hoe het formatieproces in zijn werk gaat beschrijven historici Carla van Baalen en Alexander van Kessel in hun pas verschenen boek ‘De kabinetsformatie in vijftig stappen’. Co-auteur Alexander van Kessel: ‘De kabinetsfor­matie is een organisch gegroeide procedure met bepaalde gebruiken die zich in de loop der tijd gevormd hebben, maar altijd veranderd kunnen worden.’

Wat mij opviel bij het lezen van uw boek was dat er eigenlijk nauwelijks regels bestaan voor een kabinetsformatie. Hoe zit dat precies?

‘Er bestaat inderdaad maar één echte constitutionele regel: de Grondwet bepaalt dat de koning een rol speelt bij het begin en het eind van de formatie. Zij ontslaat officieel het oude kabinet en benoemt en beëdigt het nieuwe. Daarnaast zullen juristen zeggen dat in het staatsrecht de ongeschreven regel bestaat dat het kabinet dient te steunen op een meerderheid in de Tweede Kamer: de vertrouwensregel. Deze conventie is definitief bevestigd sinds 1939 toen het vijfde kabinet-Colijn al tijdens het debat over de regeringsverklaring naar huis werd gestuurd, omdat het buiten de Tweede Kamer om geformeerd was, waardoor de parlementaire vertrouwensbasis ontbrak. Wel zijn er veel gebruiken in de kabinetsformatie die zich in de loop der jaren gevormd hebben. Deze conventies liggen echter niet vast en kunnen altijd veranderd worden. Zo staat er nergens in de grondwet dat er een regeerakkoord gesloten moet worden. Een formatie kan soms lang duren, maar uiteindelijk wordt er altijd een oplossing gevonden binnen het staatsrechtelijk kader. Zo kwam er in 2010 een gedoogregering tot stand. Je mag hier van vinden wat je wilt, maar een dergelijke constructie is wel degelijk toelaatbaar.’

Kunt u in grote lijnen aangeven hoe een kabinetsformatie tot stand komt? Welke fases zijn er te onderscheiden?

‘In feite zijn er drie belangrijke fases in het formatieproces te onderscheiden. Na de verkiezingen wordt eerst een informateur aangesteld, die gaat onderzoeken wie met wie een kabinet kan gaan vormen. Dit noemen we ook wel de verkennende fase. Meestal is deze informateur iemand die wat verder van het Binnenhof afstaat, hoewel hier bij de laatste formatie in 2010, met Uri Rosenthal (hij was destijds senator, red.), van afgeweken werd. Vervolgens wordt er een nieuwe informateur benoemd, die met de beoogde coalitiepartijen programmatisch te werk gaat. Deze fase duurt net zo lang tot de partijen eruit komen. Dat dit proces tijdrovend kan zijn bewees de formatie van 1977, die maar liefst 208 dagen duurde. Deze informateur staat over het algemeen dicht bij de beoogde minister-president.

In de laatste fase komt de formateur aan bod. Hij is de kandidaat-premier die als taak heeft om zijn ministersploeg samen te stellen. Dit kost vaak niet meer dan vier á vijf dagen. Dan benoemt de koningin het nieuwe kabinet en krijgen we de befaamde bordesscène. Om de formatie volledig af te ronden moet de zojuist aangestelde regering verantwoording afleggen aan de Tweede Kamer. Pas dan kan het kabinet echt van start.’

Wat zijn de belangrijkste veranderingen die zich in de afgelopen tweehonderd jaar parlementaire geschiedenis hebben voorgedaan in het formatieproces?

‘Dan noem ik in de eerste plaats de toegenomen invloed van het parlement: de zogenoemde ‘parlementarisering’ van de kabinetsformatie. Vóór de grondwetsherziening van 1848 benoemde de koning de ministers zelf. Hij kon het kabinet ook naar huis sturen als het hem niet meer beviel. Na het overlijden van koning Willem III, liet zijn weduwe koningin regentes Emma, zich aan het einde van de negentiende eeuw adviseren door de politieke leiders, voordat ze een formateur benoemde. Zeker na 1900 kwam de Tweede Kamer steeds meer in beeld bij het formatie­proces. Langzamerhand werd de rol van de koningin kleiner. Zo ging koningin Wilhelmina de fractievoorzitters van de grote partijen raadplegen. Haar beslissing om een formateur aan te wijzen baseerde ze op deze adviezen. In 1913 mocht voor het eerst de fractieleider van de als ‘staatsgevaarlijk’ beschouwde Sociaal-Democratische Arbeiderspartij, Pieter Jelles Troelstra, langskomen. Troelstra kreeg overigens voor zijn bezoek aan Paleis Het Loo van het hof wel kledingvoorschriften mee. Na de Tweede Wereldoorlog werd het gebruikelijk dat álle fractievoorzitters, ook van de kleine partijen, hun zegje bij het staatshoofd mochten doen. Voor het eerst kwamen ook de fractievoorzitters van de SGP en de CPN op het paleis. Jaren later bracht ook Janmaat advies uit aan de koningin. Je ziet hierin dus een duidelijke democratisering van het formatieproces, zeker nadat vanaf 1971 de adviezen van de informateur aan de koningin openbaar gemaakt werden. Iedereen kan sindsdien de door het staatshoofd uitgevaardigde opdracht aan de (in)formateur vergelijken met de uitgebrachte adviezen. Er blijkt dan opvallend vaak een grote logica in de beslissing te zitten.

In de tweede plaats is ook de rol van de media in de loop der tijd sterk veranderd, van vrijwel afwezig in de negentiende en vroege twintigste eeuw tot alomtegenwoordig aan het begin van de eenentwintigste eeuw. Koningin Wilhelmina kon erg gepikeerd zijn als er zaken uitlekten. In 1901 heeft ze de planning van formateur Abraham Kuyper flink in de war geschopt, toen bleek dat de namen van de ministers die ze moest benoemen al in de kranten stonden. Kuyper kon er niets aan doen, maar hij moest wel zijn vakantieplannen aanpassen. Na de jaren zestig is de openbaarheid sterk toegenomen. De belangrijkste formatiestukken worden gepubliceerd, de informateurs en formateurs, maar ook de betrokken politici geven voortdurend persconferenties. Het proces is normaal gesproken gebaat bij beslotenheid, dat onderhandelt het makkelijkst. Maar soms wordt de pers ook ‘gebruikt’. Onderhandelende partijen laten dan kleine overwinninkjes naar buiten komen, om de achterban tevreden te houden. Meestal komt dat de voortgang van de formatie niet ten goede.’

Zijn er bepaalde kenmerken te onderscheiden in de verschillende fases van een kabinetsformatie die blijven terugkomen?

‘Ja, de uitkomst van de onderhandelingen moet altijd onvermijdelijk zijn. Formeren is eigenlijk elimineren, zo zei parlementair historicus Joop van den Berg ook al. De verkennende informateur streept net zo veel partijen weg totdat een werkbare coalitie over is, die kan steunen op een meerderheid in de Tweede en Eerste Kamer. Politieke wil bij alle partijen is daarbij noodzakelijk. Daarom ging het in 2003 mis tussen het CDA en de PvdA, omdat de wil bij Bos en Balkenende, vanwege de fundamentele tegenstellingen en verslechterde persoonlijke verhoudingen, ontbrak om samen in een kabinet te gaan zitten.

Daarnaast zie je dat sinds 1977 de grootste partij het initiatief neemt in het formatieproces. Cruciaal daarbij is dat je je lijsttrekker niet te snel in stelling brengt. In 1977 ging dat mis bij de PvdA, toen Den Uyl al direct als informateur aan de slag ging om een kabinet met het CDA te formeren. Toen de onderhandelingen mislukten en het CDA uiteindelijk met de VVD een kabinet vormde, liep de reputatie van Den Uyl veel schade op. Sindsdien komt de kandidaat-premier vrijwel altijd pas in de laatste fase van het formatieproces in beeld als de ministersploeg moet worden samengesteld.’

Wat zijn uw verwachtingen ten aanzien van de komende kabinetsformatie?

‘In maart van dit jaar is er door een meerderheid in de Tweede Kamer een wijziging in het Reglement van Orde aangenomen, waardoor de rol van het parlement nog verder toeneemt. In plaats van de koningin stelt de nieuwe Tweede Kamer nu zelf de informateur aan, wat moet leiden tot een democratischer en opener proces. Ik vraag me echter af of de formatie hierdoor soepeler en doorzichtiger zal verlopen, omdat er vóór het eerste Kamerdebat al achter de schermen afspraken gemaakt zullen worden. Het duurt immers acht dagen vanaf de verkiezingen voordat de nieuwe Kamer geïnstalleerd wordt. In die periode zullen er allerlei bewegingen zijn tussen de fracties. Tijdens het eerste debat van de nieuwe Tweede Kamer kan zodoende al bekend zijn wie met wie wil gaan regeren. Het is immers ondenkbaar dat de fracties blanco dat eerste debat ingaan en vervolgens al hun kaarten op tafel leggen. In het oude proces was een dergelijke gang van zaken minder denkbaar. Zo was in 2006, hoewel ik weet dat jullie daar anders over denken, voor iedereen zichtbaar dat de SP een kans kreeg om mee te doen. Nu kun je er bij het eerste Kamerdebat achter komen dat je helemaal niet mee mocht doen, omdat een aantal partijen in de achterkamertjes al een coalitie hebben gesmeed. Hoewel ik van mening ben dat de nieuwe procedure niet tot meer transparantie of meer snelheid zal leiden, verwacht ik dat de politieke uitkomst dezelfde zal zijn als altijd: er komt namelijk hoe dan ook een kabinet dat gesteund wordt door een Kamermeerderheid.’

Carla van Baalen en Alexander van Kessel, De kabinetsformatie in vijftig stappen (Amsterdam 2012)

ISBN 978-94-610-5572-9

Alexander van Kessel (1968) studeerde geschiedenis aan de Radboud Universiteit Nijmegen en promoveerde aan diezelfde universiteit. Hij is als onder­zoeker verbonden aan het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis in Nijmegen. Hij was co-auteur van het overzichtswerk Parlementaire Geschiedenis van Nederland (2011) en publiceerde over de kabinets­formaties van 1959 en 1963.