Spanning, maart 2008 :: De collectieve uitgaven in Nederland
Spanning, maart 2008
De collectieve uitgaven in Nederland: Wie was aanjager voor de groei en afname tussen 1970 en nu?
Tekst: Geert Reuten (Eerste Kamerlid voor de SP en Universitair Hoofddocent Economie, UvA)
Dat de collectieve uitgaven de afgelopen vijfentwintig jaar onder druk kwamen te staan is bekend. Dit artikel beschrijft de omvang en ontwikkeling van deze uitgaven door ze te relateren aan de omvang van het nationaal inkomen. Ook is de politieke kleur van regeringen die de veranderingen teweeg brachten in kaart gebracht.
De cijfers
Grafiek 1 toont de opeenstapeling van de diverse componenten van de ‘collectieve uitgaven’ in de afgelopen veertig jaar, uitgedrukt als aandeel in het Bruto Binnenlands Product (BBP). In 2007 is dit aandeel, zoals weergegeven door de bovenste lijn, ongeveer 46%, net als in 1973. De lagere lijnen geven de componenten van die collectieve uitgaven weer: de diverse bestedingen van de overheid, en de overdrachten van inkomen via de overheid (de laatste ruim van de helft). Het BBP is ongeveer hetzelfde als het nationaal inkomen – verder omschreven in het kader.
Bron: eigen bewerking op basis van data CPB, Macro Economische Verkenning 2008, CPB, Actualisatie Economische Verkenning 2008-2011, Staatsalmanak 2008 (SDU). *In 1987 voerde het CBS een belangrijke statistische herziening door. Voor de vergelijking is het jaar 1987 voor en na deze revisie weergegeven. Zo ligt het BBP in 1987 na revisie 1,2% lager.
De kleuren bovenin de grafiek geven de politieke samenstelling aan van de regering die in deze jaren de staatsbegroting opstelde en zo de uitgaven bepaalde. Deze komt niet steeds overeen met het aantreden en vertrek van de diverse kabinetten. Belangrijker dan die tijdstippen is namelijk het tijdstip waarop een nieuwe regering (nog) invloed heeft op de staatsbegroting. (Dit is de “Miljoenennota” die in september aan het parlement wordt voorgelegd; de begrotingsopstelling voor het nieuwe jaar is een vrijwel continue proces dat in november begint; in april-mei zijn de hoofdlijnen voor het volgend jaar al opgesteld). Als een regering na 15 juli aantreedt dan is het vrijwel onmogelijk dat ze de begroting voor het komende jaar nog fundamenteel kan veranderen.
Daarom heb ik de grens voor de ‘politieke kleur’ in de grafiek op die datum gelegd. Van Agt-II (CDA-PvdA) regeerde bijvoorbeeld van 11 september 1981 tot 29 mei 1982, maar dit kabinet had slechts beperkte invloed op de begroting 1983. Voor 1983 was Van Agt-III (CDA-D66) relevanter hoewel dit kabinet ook slechts de korte periode 29 mei 1982 tot 4 november 1982 beschoren was, en dus in 1983 helemaal niet regeerde. Iets dergelijks geldt voor de bruidsjaren van Balkenende. Balkenende-I (CDA-VVD-LPF) trad aan op 22 juli 2002 (en af in oktober dat jaar) zodat 2003 voornamelijk een ‘doorloop’ van paars was en Balkenende-II pas gaat tellen in 2004.
De ontwikkeling
De hoofdlijn van het historisch overzicht dat de grafiek biedt, is de trendmatige stijging van de collectieve uitgaven (bovenste lijn) in de periode 1970-1983; dan een stabilisatie op relatief hoog niveau in de periode 1984-1987 onder Lubbers I. Daarna zette zich eerst een aarzelende en van 1994 tot 2000 een forse daling in, d.w.z. aan het eind van Lubbers-III (CDA-PvdA) en de eerste periode van het PvdA-VVD “paars” (Kok I en II). Vanaf 2001 (eerst paars, en dan CDA-VVD onder Balkenende) is er een stabilisatie van de collectieve uitgaven rondom 46% van het BBP. De bijzondere piek in 1995 wordt later toegelicht.
Kijken we naar wat ik kortheidshalve ‘overige uitgaven’ noem dan zien we daar een vrij stabiele ontwikkeling in de periode 1970 tot heden (hoewel binnen die ‘overige uitgaven’ bijvoorbeeld de defensie-uitgaven afnamen van 2,8% BBP in 1970 tot 1,2% tegenwoordig).
De belangrijkste wijziging in de collectieve uitgaven ligt bij de ‘sociale zekerheid’. Het gaat hier voornamelijk om uitkeringen AOW, arbeidsongeschiktheid, bijstand en werkloosheid. In 1970 besloegen deze uitgaven 12% van het BBP, waarna ze doorgroeiden tot een top van 21,5% in 1983 – deze top werd mede veroorzaakt door de diepe recessie van begin jaren 1980. Na een gestage daling zien we vanaf 2000 een stabilisatie rond de 11% BBP, waarmee we dus vrijwel terug zijn op het niveau van 1970.
Bij de ‘collectieve zorg’ zien we vanaf 1970 tot 2007 een vrijwel rechtlijnige stijging van 2,8% tot 8,9% BBP. Deze rechtlijnigheid is duidelijker
te zien in grafiek 2.
1973 Het kabinet-Den Uyl treedt aan Foto: Vincent Mentzel / Hollandse Hoogte
Wat we in grafiek 1 wél zien is dat de som van zekerheid en zorg vanaf 2000 weer gestaag toeneemt. Overigens is de toename van de collectieve zorg – naast toename van gebruik – ten dele toe te schrijven aan een verschuiving van particuliere zorg naar, wat gemeten wordt als, collectieve zorg (vooral ook door de stelselwijziging in 2006).
De relatieve daling van het renteaandeel in het BBP vanaf 1984 is een gevolg van de daling van het gemiddelde rentepercentage (de overheid kon zo goedkoper lenen) en van de verkoop van staatsdeelnemingen in bedrijven, waarmee overheidsschuld werd afgelost.
De overdrachten aan bedrijven stonden in 1987 op een top van 7% BBP. De relatieve daling in de volgende jaren, tot 2,2% BBP in 2007, werd veroorzaakt door de afbouw van subsidies aan landbouw, openbaar vervoer, bedrijfsinvesteringen (WIR) en woningbouwcorporaties.
Voor het jaar 1995 zien we een eenmalige piek in deze overdrachten omdat de regering toen de jaarlijkse subsidie aan woningbouwcorporaties afgekocht voor een bedrag van 14,9 miljard euro, ofwel 4,9% van het BBP. Deze afkoop leidde er uiteraard toe dat in de jaren daarna de overdrachten aan bedrijven daalden omdat deze corporaties niets meer ontvingen.
Mythes
Het bovenstaande overzicht ontkracht een aantal mythes die zich her en der vastgezet hebben.
In de eerste plaats trad er onder Den Uyl (1974-78) weliswaar een relatief forse toename op van de collectieve uitgaven, maar die werd daarna rechtlijnig voortgezet, en bereikte een hoogtepunt, onder regeringen van CDA-VVD (1979-87).
In de tweede plaats is de omvangrijkste daling van de collectieve uitgaven (1994-2000) bewerkstelligd onder regeringen met PvdA-deelname.
Ten derde. Gemeten naar de bestand-delen van de uitgaven zien we in de plannen van de huidige regering van CDA-PvdA-CU voor 2008-11 hoofdzakelijk een voortzetting van de politiek van de eerdere kabinetten Balkenende. Wat dit betreft levert het inwisselen van de VVD voor PvdA en CU dus weinig spectaculairs op.
In een volgend nummer van Spanning bespreek ik met welke middelen (o.a. belastingen) deze uitgaven werden en worden gefinancierd.
Het Bruto Binnenlands Product (BBP) als maatstaf
Het BBP is gelijk aan de som van alle binnenlandse inkomens (arbeidsinkomen en kapitaalinkomen) plus de inkomsten die dienen voor de afschrijving van investeringen (veroudering van gebouwen en machines; door herinvestering hiervan blijft het niveau van eerdere investeringen gelijk). Het aandeel van de overheidsuitgaven in het BBP levert een redelijk goede maatstaf om ontwikkelingen in de tijd te vergelijken. Je hebt daarmee geen last van vertekening door inflatie. Het idee is dat een grootheid ‘constant’ is als deze meegroeit met de groei van het BBP (dat zouden we in de grafieken terugzien als een horizontale lijn). Indien de overheid niet zou reageren op recessies dan meet je in een recessie echter een relatieve stijging van de uitgaven (1975, 1981-82, 1987, 1993, 2002-03) omdat dan het BBP zelf weinig groeit of zelfs krimpt; het omgekeerde geldt voor een hoogconjunctuur (het BBP groeit dan extra, maar de uitgaven doorgaans niet).