Tribune 3/2008 :: Nederland spekt eigen kas met geld voor Afrika

Achtergrond

Nederland spekt eigen kas met geld voor Afrika

Acht jaar nadat onder Herfkens de ‘ont-Pronking’ van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid is ingezet, is het tijd om te kijken wat het ‘nieuwe’ beleid Afrika heeft opgeleverd.

Tekst: Maja Haanskorf Foto's: Rob Voss

Afrika is het continent waar Nederland het meeste geld in steekt: in de periode 1998 tot 2006 is er een kleine zes miljard euro heengegaan. Het is ook het continent dat bij velen bekendstaat als het werelddeel waar honger en armoede heersen. Waar volken en stammen elkaar voortdurend naar het leven lijken te staan: zet het journaal aan en je ziet conflicten in Congo, in Tsjaad, in Sudan. Het roept bij menigeen de vraag op of het wel helpt, al dat geld richting Afrika. Is het geen bodemloze put? Wie profiteren er eigenlijk van al die hulp? Je kan je trouwens ook afvragen of hulp zin heeft, als tegelijkertijd lokale Afrikaanse economieën verzuipen omdat hun markten overspoeld worden met goedkope westerse producten. Internationale handelsovereenkomsten met rijke landen zijn steeds vaker gestoeld op het neoliberale principe dat arme landen hun markten nagenoeg volledig moeten opengooien – waarna de lokale producenten moeten opboksen tegen grote, internationaal opererende bedrijven.

Ook in politiek Den Haag bestaat twijfel over de koers en resultaten van het gevoerde beleid. De Tweede Kamer vroeg daarom aan de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) te onderzoeken wat er met het Nederlandse beleid in Afrika is bereikt. Het gaat daarbij niet alleen om pure ontwikkelingshulp, maar ook om de effecten van onze handelspolitiek en het beleid voor vrede en veiligheid. Het resultaat: een vuistdik rapport over het Nederlandse Afrikabeleid. Op 13 februari werd het gepresenteerd en bediscussieerd in de Doelen in Rotterdam.

De Doelen ziet grijs van de mannen in pak

Het debat wordt bijgewoond door ruim vierhonderd ‘Afrikadeskundigen’: medewerkers van ministeries en ontwikkelingsorganisaties, wetenschappers, mensen uit het bedrijfsleven, een handvol parlementariërs en een enkele Afrikaan. De Doelen ziet grijs van de mannen in pak, vrouwen zijn ver in de minderheid. Of ook maar een van de deelnemers het 600 pagina’s tellende rapport Het Nederlandse Afrikabeleid 1998-2006, Evaluatie van de bilaterale samenwerking helemaal heeft gelezen, is de vraag. Pas het weekend ervoor is de inhoud openbaar gemaakt.

Bram van Ojik, directeur van de IOB, leidt het debat in. Hij toont de kaart van het deel van Afrika dat ‘sub-Sahara’ heet. Een immens gebied, waar het totale inkomen (622 miljard euro) lager is dan in het piepkleine Nederland (624 miljard euro). Steun lijkt niet overbodig. Des te schokkender als Van Ojik laat zien dat eenderde deel van het budget, zo’n twee miljard euro, in ieder geval niet bij de armsten van Afrika is terechtgekomen. Van de overige vier miljard is dat ook lang niet zeker. “De focus op armoede is in deze periode drastisch afgenomen”, stelt Van Ojik.

Nederland verdient geld aan armoedebestrijding

In de top drie van het uitgavenlijstje staan kwijtschelding van schulden (1,1 miljard euro) en algemene begrotingssteun

(798 miljoen euro). Van deze posten valt niet vast te stellen wat ze bijdragen aan vermindering van de armoede. In de woorden van Van Ojik: “Over het effect van begrotingssteun op armoedevermindering en economische groei is nog weinig bekend.”

Bovendien is de keuze van de landen die deze vorm van hulp krijgen onduidelijk. Zo zitten er landen bij die notoir corrupt zijn of waar een dictatoriaal regime is. Nog merkwaardiger is dat het kwijtschelden van schulden betaald wordt uit het overheidsbudget voor ontwikkelingssamenwerking. Dat is tegen internationale afspraken. Bovendien betreft 90 procent van de kwijtschelding schulden op exportkredieten. Omdat deze kredieten door de bedrijven kostendekkend verzekerd zijn, kost het niets om de schulden kwijt te schelden. Toch krijgt het ministerie van Financiën, en dus de schatkist, ze voor 100 procent vergoed uit de pot van ontwikkelingssamenwerking. De bedrijven krijgen daarvan vervolgens 90 à 95 procent, de rest vloeit klaarblijkelijk terug in de schatkist. De staat maakt zo winst met geld dat voor armoedebestrijding was bedoeld.

“Het kind is met het badwater weggegooid”

Tuur Elzinga, Eerste Kamerlid voor de SP, vindt dit onverteerbaar. “Ondanks de kritiek heeft minister Koenders van Ontwikkelingssamenwerking vandaag gezegd met deze manier van schuldkwijtschelding door te zullen gaan. Reden genoeg voor de Tweede Kamer om dat punt opnieuw op de agenda te zetten”, meent hij. Er is meer wat hem dwarszit in de betogen van de ministers Maxime Verhagen van Buitenlandse Zaken en Bert Koenders van Onwikkelings-samenwerking. Zonder blikken of blozen noemen de beide ministers het beleid voor handel en coherentie (samenhang) een succes. Doelstelling van dit beleid is de verschillende beleidsterreinen zodanig op elkaar af te stemmen dat ontwikkelingslanden op een gelijkwaardige manier kunnen deelnemen aan het internationale handelssysteem. Elzinga: “Het rapport is juist heel kritisch over het gevoerde handelsbeleid! Er is, overigens zonder aantoonbaar succes, wel geprobeerd om ervoor te zorgen dat Afrikaanse producten internationaal verhandeld kunnen worden. Maar tegelijkertijd wordt de productie van die spullen nauwelijks meer ondersteund. Zo is de steun aan de landbouw, een van de belangrijkste bronnen van inkomsten, teruggelopen van 30 tot 5 procent.” Bram van Ojik noemt de verwaarlozing van de landbouw onnodig en ongewenst. “Het kind is met het badwater weggegooid”, meent hij.

Hoewel het rapport opvallend kritisch is, had het van Elzinga nog wel een tandje meer gemogen. Zo is hij niet gelukkig met de keus van de IOB om de effecten van het handelsbeleid af te meten aan de ontwikkelingen in de snijbloemen- en katoenexport. “Het is jammer dat er alleen naar de markttoegang van snijbloemen en katoen is gekeken. Twee sectoren die voor ons land onschadelijk zijn. Katoen raakt ons niet en snijbloemen worden in Aalsmeer verhandeld. Daar hebben wij dus belang bij. Het was interessanter geweest de zuivel- en vleessector te onderzoeken. Nu blijft de hamvraag onbeantwoord: wie heeft uiteindelijk het meest geprofiteerd van het Nederlandse handelsbeleid. Heeft het geleid tot ontwikkeling in Afrika of was het meer in ons eigen belang?”

Veel mooie aantallen, te weinig kwaliteit

Het is wrang dat, zoals Van Ojik stelt, de ‘focus op armoede’ in het Nederlandse Afrikabeleid zo op de achtergrond is geraakt. Officieel heeft de regering het bereiken van de millenniumdoelen immers hoog in het vaandel staan. Vooral het doel ‘halvering van de armoede vóór 2015’. In het rapport wordt een verband gelegd met de veranderingen die midden jaren negentig in het regeringsbeleid hebben plaatsgevonden. Met de zogenaamde ‘herijking’ wilde men schotten tussen de ministeries weghalen en een gezamenlijk (geïntegreerd) beleid gaan voeren. Afhankelijk van het thema werken diverse ministeries samen. Zo werkt het ministerie van Ontwikkelingssamenwerking op het terrein van humanitaire hulp samen met het ministerie van Defensie en bij schuldkwijtschelding speelt het ministerie van Financiën een rol. Een andere verandering was dat steun niet langer naar doelgroepen en projecten ging, maar vooral naar sectoren. De bedoeling daarvan was om versnippering tegen te gaan en hulp beter op elkaar af te stemmen. Van Ojik: “Dat was ook internationaal de trend. Net als veel andere landen koos Nederland vooral voor sociale sectoren, zoals onderwijs en gezondheidszorg. De productieve sectoren, zoals de landbouw, raakten uit beeld.”

Voor de bijdragen aan onderwijs, de bestrijding van hiv en aids en de versterking van de rechtsstaat geeft het rapport onze regering dan ook een pluim. Zo zijn er een groot aantal basisscholen gebouwd en gaan veel meer kinderen naar school. Met name in Rwanda is gezorgd voor de bouw van gevangenissen en rechtbanken. Tegelijk constateert het rapport dat de kwaliteit van het onderwijs erg laag is en dat op het platteland nauwelijks leerkrachten zijn. Ondanks de rechtbanken is er van een eerlijke rechtsgang geen sprake. Kortom: veel mooie aantallen. Die doen het goed bij ons, de belastingbetalers, want we willen graag snel resultaat zien. Ze geven Nederland ook een goed imago in de race om de millenniumdoelen. Ook daarvoor is het handig als je snelle en makkelijk meetbare resultaten kunt laten zien. Bram van Ojik onderkent dat er sprake is van het inzoomen op aantallen. “Ook hier is de armoedefocus zoek. Het platteland profiteert minder.” Toch ziet Van Ojik niets in een terugkeer naar projectsteun. “In al die losse projecten zit te weinig samenhang. Ik pleit voor een mix van sectorale steun, ook aan productieve sectoren, met ruimte voor projecten en vooral met aandacht voor de effecten op armoede.”

“Het beleid is niet bepaald consequent te noemen”

Een ander beleidsspeerpunt komt er in het rapport eveneens bekaaid af. Het zo luid beleden principe van ‘eigenaarschap’ blijft een wassen neus. Nederland bepaalt, als donor, nog immer waaraan een Afrikaans land, als ontvanger, het geld moet uitgeven. Ook aan begrotingssteun worden eisen gesteld. Terwijl juist dit instrument zou moeten dienen om regeringen hun eigen keuzes te laten maken. Begrotingssteun komt erop neer dat niet allerlei specifieke projecten worden ondersteund, maar dat de ontvangende overheid geld krijgt waarmee het land het eigen beleid voor ontwikkeling en armoedebestrijding kan uitbouwen. Landen worden zo ‘eigenaar’ van hun eigen beleid en zijn zelf verantwoordelijk voor het welslagen ervan.

Riekje Camara, medewerker van de SP-fractie in de Tweede Kamer, is op zich voorstander van dit eigenaarschap. “Maar wel bij landen met een goed genoeg bestuur, als corruptie hoogtij viert werkt het niet. Ook moeten overheden hun plannen wel laten goedkeuren in een parlement en samenwerken met maatschappelijke bewegingen en de Verenigde Naties. Inclusief de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds. Door zo’n benadering met drie partijen voorkom je dat een autoritair bestuur te veel ruime krijgt. Tegelijk zorg je ervoor dat de Wereldbank en het IMF niet te veel hun prioriteiten doorzetten, zoals het in sneltreinvaart liberaliseren en privatiseren van de economie.” Een gemis is volgens Camara dat het onduidelijk blijft of de regering wel de juiste landen steunt in Afrika. “Nederland moet zich gaan richten op de minst ontwikkelde landen om daar mensen uit de armoedeval te trekken. Nu lijkt het erop dat hulp voornamelijk op grond van politieke en historische redenen plaatsvindt en niet in de eerste plaats gerelateerd is aan armoede. Ook het criterium van goed bestuur wordt nogal willekeurig gebruikt. De SP vindt niet dat alleen landen met goed bestuur hulp mogen krijgen, maar het beleid is nu niet bepaald consequent te noemen.”

Verbeteren van het ondernemersklimaat is niet de oplossing

Intussen is ook van ‘rechts’ de kritiek op het Afrikabeleid losgebarsten. Met het evaluatierapport in de hand belooft Arend-Jan Boekestijn, kamerlid voor de VVD, een motie in te zullen dienen om minder begrotingssteun te geven. “Want die is volstrekt willekeurig toegekend”, zegt hij. “Omdat er te veel geld was, zijn er lukraak extra miljoenen aan overheden toegekend. Vaak tegen de zin van de lokale ambassades, die hun langetermijnbeleid doorkruist zagen worden.” Volgens hem is het onzin vast te houden aan de norm die stelt dat 0,8 procent van het Bruto Nationaal Product besteed moet worden aan ontwikkelingshulp. Inderdaad maakt het rapport melding van het gevaar van onderbesteding. Want geen ministerie wil geld overhouden. Voor je het weet kan het kabinet dan op je begroting korten.

Voor de SP is het echter maar de vraag of het verbeteren van het ondernemersklimaat en het streven naar een open wereldhandelssysteem, zoals Boekestijn voorstaat, wel de weg is naar vermindering van armoede. Het gevaar is te groot dat daarvan vooral de rijke landen, de grote internationale bedrijven en de bovenlaag van de Afrikaanse samenlevingen profiteren; terwijl de arme bevolkingsgroepen weer het nakijken hebben. “Het is van groot belang dat juist de bevolking en het maatschappelijk middenveld bij het beleid betrokken worden”, benadrukt Camara, “zoals we dat ook hebben uiteengezet in de SP-nota Een betere wereld begint nu.” Een Afrikaanse deelnemer aan het debat in de Doelen verwoordt het eenvoudiger. “Nederlanders kunnen niet weten wat Afrika nodig heeft. Ze zijn hypocriet, want hier zien ze Afrikaanse migranten niet staan. Als ik in de eersteklascoupé zit, zeggen ze: ‘U zit verkeerd.’ Dan zeg ik voor de grap: ‘Vandaag is er een Surinaamse conducteur, dus het komt wel goed.’” Zolang hem niet wordt gevraagd mee te werken aan een beter Afrika, gelooft hij niets van een Nederlands Afrikabeleid, of het nu rechtsom of linksom is.