Spanning, april 2007 :: Burgers zijn veel redelijker dan veel bestuurders denken

De Nationale ombudsman, dr. Alex Brenninkmeijer over de ethiek van het openbaar bestuur

Burgers zijn veel redelijker dan veel bestuurders denken

De trappen die je oploopt om het gebouw van de Nationale ombudsman binnen te gaan, zijn versierd met tientallen gebeeldhouwde oren. Symbolisch voor het luisterend oor van Alex Brenninkmeijer, sinds 2005 ombudsman. De ombudsman en zijn 150 medewerkers behandelen jaarlijks duizenden klachten van burgers over de overheid. Op de trappen zouden ook wat monden en handen niet misstaan, want de ombudsman adviseert ook over hoe overheden behoorlijker te werk kunnen gaan. In het jaarverslag over 2006 met als titel ‘Regel is regel is niet genoeg’ geeft Brenninkmeijer op basis van een analyse van de klachten en veel eigen onderzoek zijn visie over hoe de overheid het vertrouwen van de burger kan herwinnen. “85% van de klachten zijn niet het gevolg van slecht functionerende ambtenaren, maar van het systeem.”

Tekst: Diederik Olders & Arjan Vliegenthart

De Nationale ombudsman weet als geen ander wat er allemaal misgaat in de behandeling van burgers door de overheid. Hoe staat het met de ethiek van het openbaar bestuur?

“De ombudsman heeft als primaire taak het onderzoeken van klachten en in veel gevallen op basis van een uitspraak bemiddelen. Daarnaast doen we systematisch onderzoek op eigen initiatief. Bij mijn benoeming heeft de Tweede Kamer het belang van dit bredere onderzoek benadrukt. Zo hebben we onderzoek gedaan naar de uitvoering van de Ziektewet en naar de overgang van huursubsidie naar huurtoeslag. Een derde taak, die steeds belangrijker wordt, is kennisontwikkeling. Ik word steeds meer gevraagd te adviseren, input te leveren bij bijvoorbeeld gemeenten die een ‘één-loket’ willen invoeren. Juist in die rol als adviseur krijg ik de kans om mijn analyse van de ethiek van het openbaar bestuur te vertalen naar de concrete praktijk.”

“Als je mij vraagt: waar is die ethische dimensie te vinden, dan antwoord ik: in de behoorlijkheid. Een instantie die burgers behoorlijk behandelt voldoet aan een aantal concrete behoorlijkheidsnormen. Ik verwijs altijd graag naar het Ombudskwadrant (zie kader – red) dat laat zien dat er twee dimensies zijn in het bestuurlijk handelen: rechtmatigheid en behoorlijkheid. Goed met burgers omgaan heeft met beide te maken.”

De klachten zijn met maar liefst een kwart toegenomen ten opzichte van 2005. Komt dat doordat de burgers steeds mondiger worden?

“De toename is duidelijk te herleiden naar problemen bij het UWV en de Belastingdienst. Want als burgers mondiger waren geworden, dan had je overal – bij gemeenten, bij de politie – zo’n toename gezien. En dat is niet zo.”

“Ik wil ook benadrukken dat het meestal níét aan ‘de ambtenaar’ ligt. Wij zien dat maar liefst 85% van de klachten veroorzaakt wordt door het systeem. Er waren, zoals gezegd, extra veel klachten over de Belastingdienst. Maar die hadden dan ook te maken met een groot aantal wijzigingen die in een veel te hoog tempo moesten worden doorgevoerd. Oorzaak van alle problemen was hier dus de politieke ambitie om de veranderingen heel snel in te voeren. Daar zou in de politiek best wat meer gevoeligheid voor mogen zijn.”

“En wat betreft die mondigheid: vergeet niet dat mondigheid nogal wat van mensen vraagt. Het lijkt wel of we moeten denken dat burgers verstand hebben van onderwerpen waarover zelfs juridische experts het met elkaar niet eens kunnen worden. Nee, de praktijk is dat uitvoerende instanties een stap doen en moeten doen in de richting van de burger. In onze oordelen vind je ook terug dat de overheid de ondeskundigheid van burgers actief moet compenseren.”

De titel van uw verslag over 2006 is: ‘Regel is regel is niet genoeg’. Is dat een sneer naar een politieke stijl die de afgelopen jaren veel heeft losgemaakt in Nederland?

“Nee, het is geen sneer. De titel verwijst gewoon naar het Ombudskwadrant met de boodschap: kijk ook eens naar behoorlijkheid, naar de ethische kant. In het verslag komt het voorbeeld van Rita Verdonk en Ayaan Hirsi Ali aan de orde. Niet als sneer naar Verdonk, maar als een interessante zaak, die laat zien dat ‘regel is regel’, het rechtmatigheidsdenken, niet genoeg is. Er werd gezegd: Verdonk heeft gelijk; zo is de regel en ze moet geen uitzonderingen maken. Dat betekent niet dat er niet ook een ethische kant aan de zaak is. Wat vinden we van de timing en snelheid van het besluit? En wat is de demonstratieve betekenis? Of, op het meer persoonlijke vlak, hoe ga je om met een collega?”

U pleit in het rapport ook voor het betrekken van burgers bij besluitvorming. Waarom?

“Er wordt veel gepraat over de afstand tussen burgers en de overheid. Die afstand kun je overbruggen, onder andere door te werken aan een behoorlijke omgang met de burgers. Maar ook door burgers echt deel te laten nemen aan bestuurlijke processen.”

“Een voorbeeld. Als in een gemeente besloten wordt een voorziening te realiseren, bijvoorbeeld de aanleg van een weg, dan vindt er traditioneel overleg plaats met een paar belangrijke belanghebbenden. Zoals het bouwbedrijf. Dan komt er een besluit, dat wordt voorgelegd aan de burgers. Dan zijn er twee mogelijkheden. Veel burgers reageren ongeïnteresseerd: ‘je kunt er toch niks aan veranderen.’ De mensen die wél actief reageren, omdat zij iets anders willen dan wat er al is besloten, moeten worden gesust. Dan is het niet raar dat burgers weinig vertrouwen in de overheid hebben.”

“Hoe dan wel? Laat in een vroeg stadium de burgers weten dat er een probleem opgelost moet worden, wat de randvoorwaarden zijn en welke planning ermee gemoeid is. Kijk dan actief welke burgers erbij betrokken moeten worden, zodat je niet alleen de welbespraakte, 50-jarige man van Nederlandse afkomst krijgt die altijd al meepraat. Op deze manier krijg je een besluitvormingsproces dat veel betere plannen oplevert. Ik vind het ook fundamenteel democratischer.”

“Dat dit goed werkt blijkt wel uit de ‘Operatie Achtertuin’ in Groningen. Het probleem was dat er een opvang voor verslaafden gevestigd moest worden. Nu denken veel bestuurders dat burgers alleen maar denken: ‘niet in mijn achtertuin!’. Dus, zo redeneren ze, moeten wij de knoop maar doorhakken. Operatie Achtertuin en andere voorbeelden laten zien dat dat niet klopt. Burgers zijn – als ze maar echt betrokken worden – veel redelijker dan veel bestuurders denken.”

(Meer informatie over Operatie Achtertuin)

De huidige regering-Balkenende IV wil stevig op het ambtenarenapparaat bezuinigen. In hoeverre komt hiermee de behoorlijkheid van het bestuur onder druk te staan?

“Mijn uitgangspunt is dat je niet kunt bezuinigen zonder allereerst aan te geven welke overheidstaken en wetgeving je wilt laten vervallen. Anders kunnen inderdaad nieuwe fricties en spanningen ontstaan. Tegelijkertijd geldt wel dat overheidsinstellingen vaak erg met zichzelf en elkaar bezig zijn. Op deze manier houden ze zichzelf aan het werk en zorgen er tegelijkertijd voor dat de klacht van de burger niet snel en effectief wordt afgehandeld. Dat zou best wat simpeler en efficiënter kunnen. Dat zou wellicht tot enige besparing kunnen leiden.”

“Interessant in deze context is de nieuwe aanpak van het UWV. Als er een bezwaarschrift binnenkomt, belt het UWV nu eerst de betrokkene op en vraagt wat er precies aan de hand is. Vaak blijken de problemen door één telefoontje oplosbaar. Zo’n aanpak scheelt een hoop bureaucratie, er hoeft geen dossier te worden aangelegd, geen commissie te worden ingesteld en tegelijkertijd wordt de burger snel geholpen.”

U draagt met uw visie actief bij aan het debat over de relatie tussen burger en overheid en over democratie. Dat werd u ook door de Tweede Kamer gevraagd bij uw benoeming. Is er geen spanning tussen uw rol als scheidsrechter en opiniemaker?

“Dat hangt ervan af wat ik zeg! Bij elk onderwerp weeg ik af of mijn ethische betoog wel meerwaarde heeft in het debat. En natuurlijk zijn veel onderwerpen waar ik me mee bezighoud politiek. Maar politiek is niet partijpolitiek: soms zal de SP zich herkennen in mijn visie of analyse, en soms de VVD. Partijpolitiek ben ik niet te vangen.”

Op de site van de ombudsman vind je behalve het jaarverslag over 2006 nog veel meer interessants over behoorlijk bestuur, klachtenprocedures en recente onderzoeken.

Het Ombudskwadrant

Behoorlijkheid is niet hetzelfde als rechtmatigheid. Een voorbeeld van een rechtmatige, maar onbehoorlijke behandeling is de 81-jarige vrouw die 5 uur lang verhoord werd over AOW-fraude. De wettelijke grens is 6 uur, maar de ombudsman oordeelde dat het onbehoorlijk was geen rekening te houden met de leeftijd van de vrouw.

Onder ‘behoorlijkheid’ valt nogal wat. De ombudsman gebruikt 24 behoorlijkheidsnormen, ingedeeld in:

• het respecteren van grondrechten, zoals non-discriminatie en briefgeheim
• materiële behoorlijkheid, waaronder coulance, gelijkheid en redelijkheid
• formele behoorlijkheid, zoals onpartijdigheid en hoor en wederhoor
• zorgvuldigheid, waarbij het onder andere gaat om voortvarendheid, goede informatieverstrekking en correcte bejegening.