Staatscommissie blaast referendum nieuw leven in

Het referendum lijkt wel kleefkruid, want hoe meer politici proberen om er vanaf te komen, des te harder blijft dit democratisch middel plakken. Een voorstel voor een bindend referendum werd door de Tweede Kamer eerst aangenomen, maar daarna weer gestopt. Door GroenLinks, PvdA en D66 nog wel, dezelfde partijen die het voorstel ooit zelf hadden gedaan. D66-minister Ollongren moet het bestaande adviserende referendum afschaffen, dat eveneens een plan was van haar eigen partij. Het voorstel om het referendum af te schaffen ligt nu bij de Eerste Kamer, dat ook moet besluiten of over het afschaffen van dit democratisch recht een referendum kan worden gehouden. Tegelijk is een staatscommissie Remkes bezig met een advies over het functioneren van onze democratie, waarin onder andere wordt gesproken over het behoud van het referendum. Hoe vaak politici ook proberen om de geest in de fles te stoppen, het referendum blijft steeds rondwaren aan het Binnenhof. Tot angst van velen.

1 De angst regeert

Het was erg vreemd, eigenlijk was het onbegrijpelijk en ook wel een beetje zielig. Op dinsdag 20 februari 2018 moest minister Kajsa Ollongren in de Tweede Kamer de afschaffing van het raadplegend referendum verdedigen – een kroonjuweel van D66. Deze minister van D66-huize zei toen dat het referendum ‘niet heeft gebracht wat ervan werd verwacht.’ Dat klopt, maar dat kwam niet door het referendum zélf. Dat is de laatste jaren met succes gebruikt, in 2005 over de Europese Grondwet, in 2016 over het Verdrag met Oekraïne en in 2018 over de Sleepwet. Teleurstelling is er wel over de manier waarop de politiek daarna is omgegaan met de uitslag van deze referenda: Drie keer zei de bevolking ‘nee’, maar zei de politiek ‘ja’. Telkens stond de Kamer tegenover de kiezers.

Volgens premier Mark Rutte is het referendum niet te verenigen met onze vertegenwoordigende democratie, waar het parlement het laatste woord heeft. Maar bijna alle landen in Europa hebben een referendum, behalve België en Bosnië – in dat lijstje komen wij nu ook. De kiezers kiezen de Tweede Kamer, de mensen die hen moeten vertegenwoordigen. In een referendum kunnen diezelfde kiezers hun eigen Kamerleden adviseren en corrigeren, op het moment dat de Tweede Kamer besluiten neemt die de bevolking helemaal niet wil. Dat is juist een kroon op de democratie, een kroon die de regering nu wil afbreken. Niet zozeer omdat het referendum de democratie aantast, maar juist omdat het referendum de democratie versterkt. Dit laat zien hoe in Den Haag de angst voor het volk regeert.

Ook de afschaffing van het referendum is omgeven met angst. De invoering van het referendum gebeurde in 2015 bij wet, het afschaffen van dit democratisch recht moet dus ook bij wet. In de referendumwet staat dat de bevolking een uitspraak kan doen over wetten die door het parlement zijn aangenomen. Daarom zou ook goed een referendum gehouden kunnen worden over het afschaffen van het referendum. Dat zou heel logisch zijn, omdat het referendum een recht is van de bevolking zélf, die daarover dus ook het laatste woord moet hebben. Maar in de wet om het referendum af te schaffen werd opgenomen dat over deze afschaffing geen referendum zou kunnen worden gehouden. Iets wat door staatsrechtgeleerden wordt aangevochten, maar door de Tweede Kamer toch werd geaccepteerd.

Het debat over de afschaffing van het raadgevend referendum was echter niet het vreemdste debat dat ik in de Tweede Kamer heb gevoerd. Dat was zonder twijfel het Kamerdebat over de wet voor een bindend referendum, op woensdag 27 september 2017. Die dag had ik gewoon in de Kamerbankjes moeten zitten, om de indieners in vak ‘K’ – waar normaal de ministers zitten – kritisch te ondervragen. Maar deze dag zat ik zélf in vak ‘K’ om deze wet verdedigen, een wet die helemaal niet van mij was. De wet voor een bindend referendum was ooit gemaakt door Kamerleden van GroenLinks, PvdA en D66. In april 2013 had de Tweede Kamer de wet goedgekeurd en een jaar later had ook de Eerste Kamer ‘ja’ gezegd. Voor de invoering van dit bindend referendum moest echter ook de Grondwet worden veranderd en daarvoor moest de wet na nieuwe verkiezingen opnieuw in het parlement worden besproken en worden goedgekeurd.

Ik heb die dag mijn werk zo goed mogelijk proberen te doen en de wet met verve proberen te verdedigen, maar ik kon niet voorkomen dat GroenLinks, PvdA en D66 tegen de wet stemden. Hun eigen wet dus, die ze zélf ooit hadden gemaakt en die deze partijen eerder met succes door het parlement hadden gekregen. Hoe dat zo is gekomen is een opmerkelijke geschiedenis, die ons veel leert over de omgang in de politiek met het referendum. Dat is bovendien een geschiedenis die mij ook persoonlijk is blijven achtervolgen, vanaf het moment dat ik in 2003 het Binnenhof betrad – eerste als lid van de Eerste Kamer. Het referendum in 2005 over de Europese Grondwet heeft ook mijn toekomst mede bepaald, al is het maar omdat deze campagne een einde maakte aan mijn universitaire carrière.

2 Geen ander geluid

Mijn eerste optreden voor het Amerikaanse Fox News was bijzonder kort. Het was de avond van 1 juni 2005 – en het was al laat. Op deze dag was in Nederland het referendum over de Europese Grondwet gehouden en de SP vierde feest in Artis in Amsterdam. Voor veel jonge SP’ers was dit een leerzame campagne geweest, omdat zij voor het eerst in debat waren geweest met ervaren Kamerleden en ministers. Zelf was ik sinds twee jaar lid van de Eerste Kamer, maar dit was ook voor mij een spannende tijd. De internationale media had zich die avond massaal verzameld op ons feest in Artis en overal werd SP’ers gevraagd om in vele talen uit te leggen wat deze dag toch in dit kleine land was gebeurd. Want het altijd zo eurogezinde Nederland had massaal tegen de Europese Grondwet gestemd.

Iemand stelde zich voor als een verslaggever van Fox News en zei dat ik zo live in de uitzending zou zijn. Precies op het moment dat de camera ging draaien, begon achter ons een ruige rockband te spelen. Ik wist nog net uit te schreeuwen dat vanaf nu in Europa een ander geluid zou klinken, maar verder moet ik geheel onverstaanbaar zijn geweest. Misschien was dit wel symbolisch. Het derde kabinet Balkenende (CDA, VVD, D66) besloot het ‘nee’ van de mensen naast zich neer te leggen. Het vierde kabinet Balkenende (CDA, PvdA, ChristenUnie) tekende in 2007 alsnog het Verdrag van Lissabon, dat in wezen niet anders was dan het verdrag van 2005. Dit negeren van het ‘nee’ heeft het vertrouwen van mensen in de politiek blijvend aangetast – zoals later nog zou blijken.

Ook voor mijn eigen toekomst was dit referendum belangrijk, omdat het op een opmerkelijke wijze een einde maakte aan mijn wetenschappelijke toekomst. In de Eerste Kamer zaten veel academici, namens allerlei politieke partijen. Universiteiten zijn meestal trots op het moment dat één van hun medewerkers senator wordt, want dit is een functie met aanzien en invloed. In de afdeling geschiedenis van de Universiteit van Amsterdam waar ik toen werkte (en waar ik ook was gepromoveerd) werd mijn verkiezing tot senator voor de SP echter ijzig ontvangen. Een hoogleraar die mede verantwoordelijk was voor mijn baan, vroeg mij of ik wel besefte dat mijn keuze voor de SP slecht zou zijn voor mijn academische carrière. De situatie werd nog veel moeilijker toen ik voor het referendum in 2005 campagne ging voeren tegen de Europese Grondwet.

De studenten stonden giechelend op de gang, toen mijn Kamergenoot opstond en naar mijn bureau liep en uitriep: ‘Hoe haal je dit toch in je hoofd!’ De goede man was actief in de PvdA, zoals veel meer van mijn collega’s (jonge medewerkers waren vaker lid van GroenLinks). Iemand die aan een universiteit werkte, die hoorde niet zulke opvattingen te hebben. Dat was ‘populistisch’ en ‘nationalistisch’ en een historicus onwaardig. Maar mijn kritiek op deze Europese Grondwet was juist ingegeven door het verleden, omdat na de Tweede Wereldoorlog landen in Europa steeds beter waren gaan samenwerken. De laatste jaren werd die samenwerking echter steeds meer afgedwongen, met de euro en de interne markt, die mensen huiverig en bang maakten voor ‘Europa’.

Het was opvallend dat ik deze discussie in 2005 overal kon voeren, in elk zaaltje, in elk café en overal op straat, maar niet op de universiteit waar ik werkte. Ik merkte ook hoe groot de tegenstellingen waren tussen de intellectuele elite in dit land en de gewone mensen. Al die ‘progressieve’ mensen hadden wel de pretentie dat zij de belangen van de bevolking dienden, maar bleken niet bereid om naar die mensen te luisteren. Ik had het wel begrepen: als ik ooit al een academische carrière had nagestreefd, dan kon ik die vanaf nu wel vergeten. Wees gerust, ik kijk zeker niet om in wrok. In tegendeel: Ik heb een mooie tijd op de universiteit gehad. Bovendien kon ik nu ook voluit ‘ja’ zeggen toen mijn partij mij in 2006 vroeg voor de lijst van de Tweede Kamer. Waar het referendum op mij wachtte.

3 De Grondwet geschonden

‘Tweede Kamerleden schenden de Grondwet.’ Onder deze prikkelende titel schreef toenmalig PvdA-senator Erik Jurgens in maart 2003 een opiniestuk in Trouw. Een paar maanden later werd ik zelf lid van de Eerste Kamer en maakte ik het begin mee van een jarenlange discussie over de omgang met de Grondwet, die tot de dag van vandaag duurt. Dat is een debat over de wijze waarop het parlement de Grondwet kan veranderen. Dat moet altijd in twee stappen. Eerst moeten Tweede en Eerste Kamer een voorstel voor verandering van de Grondwet met een gewone meerderheid goedkeuren. Na nieuwe verkiezingen moeten allebei de Kamers de wet opnieuw bespreken en daarna met twee derde meerderheid goedkeuren. Zo voorkomen we dat een gewone meerderheid de spelregels kan veranderen.

In 2003 is deze procedure fout gegaan. Senator Erik Jurgens wilde daarom een debat, omdat deze regels niet voor niets in de Grondwet staan. Maar eerst even terug naar mei 1999, toen door het ‘nee’ van VVD-senator Hans Wiegel voor het eerst een wet voor een bindend (correctief) referendum strandde – later werd dit de ‘Nacht van Wiegel’ genoemd. Het eerste Paarse kabinet (VVD, PvdA, D66) had deze wet met een gewone meerderheid door de Tweede en de Eerste Kamer gekregen. Na nieuwe verkiezingen kreeg het tweede Paarse kabinet ook de vereiste twee derde meerderheid in de Tweede Kamer, maar VVD-er Wiegel blokkeerde in zijn eentje de wet in de Eerste Kamer. Daarmee was deze wet van tafel en moest de regering weer helemaal opnieuw beginnen.

Deze tweede referendumwet was in 2003 voor de senaat als gezegd reden om vraagtekens te zetten bij het grondwettelijk handelen van de Tweede Kamer. De oorzaak was het wel heel snelle einde van het eerste kabinet Balkenende (VVD, CDA, LPF), dat in juli 2002 aantrad maar in oktober 2002 alweer viel. In januari 2003 volgden daarop nieuwe verkiezingen. De Grondwet is heel duidelijk: nadat een voorstel voor wijziging van de Grondwet door de Tweede en Eerste Kamer zijn aangenomen, moet dezelfde wet ‘na verkiezing en installatie van de nieuwe Tweede Kamer’ opnieuw worden behandeld (artikel 137, 4). Een nieuw gekozen parlement moet hier direct over beslissen. Zo kan vals spel voorkomen worden, als indieners een wet in een lade zouden willen stoppen.

De Grondwet had echter geen rekening gehouden met de capriolen van de LPF, de nazaten van Pim Fortuyn. Die slaagden er binnen drie maanden in om hun eigen regering ten val te brengen. In die relatief korte tijd was de Tweede Kamer er niet in geslaagd om een aantal wijzigingen van de Grondwet – waaronder die voor het bindend referendum – op tijd te behandelen.

Na de verkiezingen van januari 2003 trad een nieuwe Tweede Kamer aan, die de voorstellen alsnog ging bespreken. Een aantal senatoren – onder wie ikzelf – vroeg zich af of dit wel in overeenstemming was met de Grondwet. In maart 2004 stelde de Eerste Kamer in een debat dat deze wijze van behandeling zou kunnen leiden tot misbruik, als wijzigingen van de Grondwet bleven liggen tot er twee derde meerderheid zou zijn.

Na het sneuvelen van de eerste referendumwet in 1999 werd in 2005 tóch een referendum gehouden, over de Europese Grondwet. Om dit referendum mogelijk te maken werd een speciale wet ingediend. Niet voor een ‘correctief’ (bindend), maar voor een ‘raadgevend’ (adviserend) referendum. Dit voorstel had als voordeel dat we de Grondwet niet hoefden te veranderen en de wet dus in één keer kon worden behandeld. Deze wet was een initiatief van GroenLinks, PvdA en D66. Het referendum zelf – dat op 1 juni 2005 werd gehouden – was een groot succes. Het had een hoge opkomst en een duidelijke uitslag: de bevolking zei ‘nee’. Maar het kabinet Balkenende III legde zoals eerder gezegd de uitslag naast zich neer. Dat deden ook partijen die eerder hadden belooft de uitslag te zullen respecteren.

4 Andermans wet verdedigen

Nadat ik in november 2006 lid was geworden van de Tweede Kamer, ontstond hier opnieuw discussie over de manier waarop we moeten omgaan met wijzigingen van de Grondwet. Dat leidde tot een aantal debatten en in december 2009 zelfs tot een notitie van de regering, die aan alle twijfel een einde moest maken. Daarin werd afgesproken dat wijzigingen van de Grondwet voortaan zo snel mogelijk na nieuwe verkiezingen zouden moeten worden ingediend, liefst op de eerste dag dat de nieuwe Kamer bij elkaar komt. Het kabinet bevestigde ook dat het ‘zeer onwenselijk’ zou zijn als langer zou worden gewacht met de behandeling van een voorstel, ‘met als achterliggende reden dat een “gunstiger” samenstelling van een volgende Tweede Kamer wordt voorzien.’ Toch ging het weer mis.

Het begon allemaal met een briefje van Plasterk, die de Tweede Kamer twee dagen voor de verkiezingen van 15 maart 2017 ontving. Waarin de minister wat opzichtig opheldering vroeg over de referendumwet van GroenLinks, PvdA en D66. De minister wilde van de indieners weten of zij bereid waren hun wet voor een correctief referendum opnieuw in te dienen en wanneer dit ging gebeuren. Om te voorkomen dat de procedures voor wijziging van de Grondwet opnieuw werden overtreden, zoals eerder in 2003 was gebeurd. Sindsdien gold dus de regel dat deze wetten zouden worden ingediend op de eerste dag dat de nieuwe Kamer bijeen zou komen. De minister had contact gehad met GroenLinks, PvdA en D66 en was bang dat deze partijen de wet in een lade zouden stoppen.

Het wetsvoorstel voor een correctief referendum van GroenLinks, PvdA en D66 was niet het enige, parallel aan deze wet hadden deze partijen ook een voorstel ingediend voor een raadgevend referendum. Dit niet-bindende referendum had als voordeel dat hiervoor niet de Grondwet hoefde te worden veranderd en één behandeling in het parlement voldoende was. Deze wet trad in juli 2015 in werking en gaf mensen vanaf toen de mogelijkheid om zélf een referendum af te dwingen – als daarvoor voldoende handtekeningen werden opgehaald – over bijna elke wet die door het parlement was aangenomen. Dat gebeurde voor het eerste op 6 april 2016, toen een referendum werd gehouden over het Verdrag met Oekraïne. Ook in dat referendum zei de bevolking opnieuw helder ‘nee’.

Leden van GroenLinks, PvdA en D66 hadden in 2013 als indieners van de referendumwet hoog opgegeven van het referendum over de Europese Grondwet van 2005, dat zij een voorbeeld noemden van een geslaagd referendum. Toch was het opvallend dat de bevolking in hun referendumwet over van alles en nog wat een referendum konden aanvragen, maar niet over Europese verdragen, zoals in 2005. De indieners waren voor een meerderheid in de Kamer afhankelijk van de steun van de SP. Een voorwaarde voor onze steun was dat de nieuwe wet ook referenda mogelijk zou maken over Europese Verdragen. Ik was dan ook best trots dat het eerste referendum dat in 2016 werd gehouden ging over een Europees Verdrag, dit meer met Oekraïne. Helaas werd door de politiek ook deze keer het ‘nee’ van de bevolking volledig genegeerd.

Het ‘nee’ in het Oekraïne-referendum leidde niet tot een nieuw verdrag, maar had wel politieke gevolgen. Voor GroenLinks en PvdA was de uitkomst van dit referendum reden om plotseling van voorstander tot tegenstanders van dit democratisch recht te worden. Ook bij D66 nam het enthousiasme voor dit oude kroonjuweel plotseling af. Volgens de afspraken van 2009 zou de wet voor een correctief referendum bij voorkeur moeten worden ingediend op de eerste dag dat de Tweede Kamer bij elkaar zou komen, dat was op 23 maart. Maar op die dag gebeurde er niets. Drie keer heb ik de initiatiefnemers gevraagd wanneer zij de wet gingen indienen, maar het bleef oorverdovend stil. Toen besloot ik in mei 2017 de referendumwet maar zélf in te dienen, om zo aan de eisen te voldoen.

5 Een democratische plicht

Campagnes over referenda zijn altijd verrassend, ook die over de Sleepwet. Op woensdagavond 14 maart 2018 ging ik in debat over deze Sleepwet, in de grote zaal van De Balie in Amsterdam. Tegelijk was in de Salon daarnaast een discussie over de vraag ‘of het liberalisme dood is’. Een van de Kamerleden waar ik die avond mee in debat ging was Kees Verhoeven van D66. Zijn opstelling in deze campagne was tekenend voor de worsteling van zijn partij met het referendum. Tijdens het Kamerdebat op 8 februari 2017 over deze Sleepwet (officieel de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten) had Verhoeven nog zij aan zij met mij gestreden tegen de wet. Zijn belangrijkste kritiek destijds was het ‘sleepnet-karakter’ van de wet. Deze avond in De Balie voerde het D66-Kamerlid echter hard en fel campagne vóór deze Sleepwet.

Campagnes over referenda vliegen niet zelden uit de bocht. Tijdens het referendum over de Europese Grondwet in 2005 was er in de media kritiek op de ‘populistische’ opstelling van het ‘nee’ kamp, maar ik schrok vooral van de propaganda van het ‘ja’-kamp. Het meest ver ging toenmalig minister van Justitie Donner, die verklaarde dat een Nederlands ‘nee’ zou kunnen leiden tot een nieuwe oorlog in Europa. In de campagne voor het referendum over het Verdrag met Oekraïne in 2016 werden de tegenstanders van het verdrag beschuldigd van heulen met het Rusland van Vladimir Poetin. In de campagne voor het referendum over de Sleepwet in 2018 werd een verband gelegd met de aanslagen in Europa. Arjen Lubach noemde dit wel erg oneigenlijke argument een terreurschwalbe.

Ondanks de vaak weinig verheffende propaganda door politici in aanloop naar referenda – waarbij beide kampen zich vaak niet van hun beste kant laten zien – heb ik tijdens alle drie de campagnes ook gemerkt dat veel mensen de discussies wel degelijk op prijs stellen en serieus proberen om zich een mening te vormen. Dat bleek ook in de weken voor referendum over de Sleepwet. Het ‘ja’-kamp leek dit keer gemakkelijk te winnen, alle peilingen wezen in die richting. Tijdens de avond in De Balie vertelde opinieonderzoeker Peter Kanne dat een meerderheid van de mensen niet tegen een Sleepnet was, maar wel tegen het feit dat hun gegevens ongezien met geheime diensten in andere landen zouden worden gedeeld. Dit inhoudelijke argument bleek toch een reden om ‘nee’ te zeggen.

Het is niet toevallig dat het eerste initiatief onder de Wet raadgevend referendum ging over Europa. De Europese markt, de invoering van de euro, het verlies van democratische zeggenschap, het zijn zaken die een groot deel van de Tweede Kamer heeft gesteund, maar een meerderheid van de bevolking helemaal niet wil. In Den Haag is onderschat hoe diep de boosheid ging over het negeren van het ‘nee’ in het referendum over de Europese Grondwet en hoe dit het vertrouwen in de politiek heeft aangetast. Dit wantrouwen was nog altijd aanwezig tijdens het referendum over het Verdrag met Oekraïne in 2016. Het opnieuw negeren van de uitslag heeft het cynisme over de politiek nog verder versterkt. Het is pijnlijk dat bij het referendum over de Sleepwet veel politici vooraf al aangaven de uitslag van dit volksinitiatief te zullen negeren.