SP over Associatieverdrag met Oekraïne
Mag Nederland instemmen met de inwerkingtreding van het associatieverdrag tussen Oekraïne en de Europese Unie, hoewel dat verdrag per referendum door een ruime meerderheid van de kiezers al ruim een jaar terug is afgewezen en de meeste partijen beloofd hebben dat dit verdrag vanwege die uitslag sowieso of althans in deze vorm niet in werking zal kunnen treden?
Mag Nederland instemmen met de inwerkingtreding van het associatieverdrag tussen Oekraïne en de Europese Unie, hoewel dat verdrag per referendum door een ruime meerderheid van de kiezers al ruim een jaar terug is afgewezen en de meeste partijen beloofd hebben dat dit verdrag vanwege die uitslag sowieso of althans in deze vorm niet in werking zal kunnen treden? Daarover houden we vandaag het afsluitende debat, in aanwezigheid van de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister-President. Dat laat zien dat de regering dit debat, met ons, hoogst serieus neemt en daar ben ik blij om.
Het is inderdaad een vreemde figuur. Een verdrag waartegen twee Kamers in ruime meerderheid ja hebben gezegd, en dat daarna op een overtuigend nee van de bevolking stuit. Representatieve en directe democratie botsen hier op elkaar. In de Eerste Kamer realiseerden we ons dat al voordat er sprake was van een Oekraïne-referendum. Bij de plenaire behandeling hier van het wetsvoorstel over het raadgevend referendum in april 2014, stelden verschillende woordvoerders dat de uitslag van een raadgevend referendum in de praktijk door velen gezien zou worden als een maatgevende uitspraak van de kiezers. Maatgevend, weliswaar niet formeel dwingend, feitelijk wel dringend voor regering en parlement. Ik verwijs met name naar hetgeen toen in het debat aan belangwekkends werd gezegd hierover, onder andere door collega De Graaf van D66. Vandaar dat deze Eerste Kamer liever een correctief referendum wil, waarin vast staat wat de betekenis van de uitslag is. Een wetsvoorstel daarover is in eerste lezing ook al door ons goedgekeurd maar vereist een grondwetswijziging en moet dus nog een keer, door beide Kamers, met twee-derde meerderheid worden goedgekeurd. Dat kan nog een hele poos duren omdat de partijen die – vooralsnog - tegen zijn, in ieder geval in de Eerste Kamer tot juni 2019 over een blokkerende minderheid beschikken.
Om te voorkomen dat de uitslag van een raadgevend referendum onder alle omstandigheden, ongeacht de deelname van de bevolking, maatgevend voor regering en parlement zou zijn, besloot de Eerste Kamer om toevoeging van een opkomstdrempel van 30 procent te verlangen. Ik herinner me de nadrukkelijke pleidooien daarvoor van de kant van de fracties van PvdA en D66 hier. Dat verlangen werd via aanvullende wetgeving gehonoreerd. Door de initiatiefnemers tot het wetsvoorstel werd er wel op gewezen dat door het opnemen van een opkomstdrempel het risico zou kunnen bestaan dat de uitslag van een referendum meer in de richting van een bindende uitslag zou verschuiven. In die opvatting werden ze gesteund door de Raad van State, die oordeelde dat een opkomstdrempel het niet-bindende karakter van de uitslag in de praktijk zou ondermijnen. Desalniettemin oordeelden beide Kamers dat er een opkomstdrempel in de wet moest worden opgenomen. We wisten precies wat we deden.
Artikel 3 van de wet zegt daarom nu dat de uitslag eerst geldig is als de opkomst tenminste 30 procent van het totaal aantal kiesgerechtigden bedraagt. Nu dat opkomstpercentage werd gehaald in het Oekraïnereferendum vorig jaar, kan deze Eerste Kamer dus moeilijk beweren dat die opkomst te laag was om maatgevend voor onze beslissing te zijn.
De relevantie van de uitslag van het referendum betwijfelen op basis van de gerealiseerde opkomst, wordt nog extra moeilijk door de vaststelling van het Nationaal Referendum Onderzoek dat bij een veel hogere opkomst de uitslag niet noemenswaardig anders zou zijn geweest. Kort gezegd: wat de kiezers op 6 april 2016 zeiden, was een keurige afspiegeling van de opvatting van onze hele kiesgerechtigde bevolking.
Nadat de Eerste Kamer besloot om een grens te trekken waaronder de uitslag van een referendum niet geldig zou zijn, en nadat er daadwerkelijk ruim voldoende steun bleek voor het houden van een referendum over het associatieverdrag tussen de Europese Unie en Oekraïne, verklaarden de meeste partijen dat de uitslag voor hen bepalend zou zijn, als de ondergrens zou worden gehaald. Mijn partij, de SP, deed dat, net als bijvoorbeeld GroenLinks en PvdA, al voordat het referendum over het associatieverdrag tussen Oekraïne en de Europese Unie plaatsvond. Andere partijen, waaronder D66 en de ChristenUnie, deden dat kort nadat de uitslag liet zien dat een ruime meerderheid van de kiezers nee had gezegd tegen dat verdrag. Het CDA, in beide Kamers tegenstander van invoering van de wet op het raadgevend referendum, beklemtoonde door haar stellingname het middelste deel van haar naam. Als je al een referendum houdt (wat het CDA liever niet wil), dan kun je het niet maken om aan de uitslag ervan voorbij te gaan. Als er een referendum plaatsvindt, dan moet je fair zijn en als de uitslag tegenvalt, moet je je verlies nemen. Zo helder zei CDA-voorman Sybrand Buma het op zijn congres in november vorig jaar in Veghel.
Door deze stellingnames mocht de burger het vertrouwen hebben dat zijn oordeel over het verdrag van grote invloed zou zijn op de al dan niet inwerkingtreding ervan. In de Tweede Kamer vroegen CDA, SP, GroenLinks, D66, ChristenUnie en PVV na het referendum aan de regering om de goedkeuringswet in te trekken – partijen die in deze Kamer een ruime meerderheid vertegenwoordigen, en dat trouwens na de laatste verkiezingen ook doen aan de overkant. De Minister-president zelf erkende dat de referendumuitslag het onmogelijk maakte het verdrag zonder meer in werking te doen treden maar vroeg en kreeg aan de overkant tijd en ruimte om naar een oplossing te zoeken. Dat dat moeilijk zou zijn, werd duidelijk gemaakt door het gebruiken van aanduidingen als ‘geitenpaadje’ en ‘muizengaatje’: beide voorbeelden van wegen waarlangs de mens zich doorgaans niet kan bewegen, zonder zichzelf in gevaar te brengen.
Acht maanden na het referendum vertelde de premier aan het parlement dat hij zijn geitenpaadje gevonden had, en op het einde daarvan, tijdens een Europese Raad in december 2016, een ‘juridisch bindende verklaring’ had weten te formuleren, die zowel recht zou doen aan de wens van het parlement als aan die van de kiezer. Na bestudering van die interpretatieve verklaring vallen twee zaken op.
Ten eerste zegt iedereen die ook maar een beetje verstand heeft van internationaal verdragenrecht dat onze premier ongelijk heeft. Er is geen sprake van een juridisch bindende verklaring in de zin van het Weense Verdragenverdrag, om de eenvoudige reden dat de ene verdragspartner, Oekraïne, zich op geen enkele wijze bindt aan de door de andere verdragspartner – de EU – opgeschreven interpretatie van de associatieovereenkomst. Vergelijkingen met andere verklaringen, die door de premier werden aangehaald, bleken mank te gaan. Die worden immers gekenmerkt door het gegeven dat alle partners zich juridisch binden aan de interpretatie van het verdrag.
Ten tweede wordt door de inhoud van de door de premier zo bejubelde verklaring geen tittel of jota in het door de bevolking afgewezen verdrag veranderd. De verklaring verklaart voornamelijk wat er níet in het verdrag staat. Het associatieverdrag zegt niets over een toekomstig Oekraïens lidmaatschap van de EU, zegt niets over een collectieve veiligheidsgarantie van de EU aan Oekraïne, zegt niets over werkvergunningen van Oekraïners in de EU en zegt niets over extra financiële verplichtingen van EU-lidstaten jegens Oekraïne.
Dat de verklaring opsomt waarover het verdrag niets zegt, maakt de verklaring in zijn geheel ook teleurstellend nietszeggend. Wie kennis neemt van de opvatting van de raadsadvocaat van de Europese Raad, moet tot dezelfde conclusie komen. En wie het advies van de Raad van State er ook nog eens lang legt, die weet dat de Minister-president ons allen voor het lapje houdt. Hij heeft een doekje voor het bloeden gekregen van zijn collega’s in de Europese Raad en verder niks. Niet voor niets heeft de verklaring waarvan de premier suggereert dat hij welhaast voor de poorten van de hel is weggesleept tijdens de Europese Raad van december, in geen enkel andere EU-lidstaat tot enige serieuze parlementaire discussie geleid. In andere landen wordt de verklaring op waarde geschat: een onbelangrijke annex, een diplomatiek dingetje voor de Nederlandse premier, die het als schaamlap mag slijten aan sommige partijen, om er een eventuele politieke draai achter te verbergen.
Uit het Nationaal Referendumonderzoek blijkt dat de meeste Nederlanders niets zien in een aanstaand EU-lidmaatschap van Oekraïne. Maar Oekraïne is en blijft volledig gerechtigd dat lidmaatschap aan te vragen. Daar doet deze verklaring niets aan af. Wie de Oekraïense media volgt, weet met mij dat president Poroshenko uitziet naar ons besluit, dat hij dat koppelt aan de aanstaande visumliberalisatie en dat hij zijn bevolking vertelt dat zijn land inmiddels naar zijn mening voldoet aan de Kopenhagencriteria. En als die genoemd worden, zien we allemaal de hint naar een toekomstige EU-lidmaatschapsaanvraag van Oekraïne.
Dat de verklaring niets zegt over een collectieve veiligheidsgarantie voor Oekraïne, doet in het geheel niets af aan het bepaalde in art. 10 van het verdrag over nauwe samenwerking bij conflictpreventie en crisisbeheer en laat onverlet de afspraak in het verdrag over nauwe samenwerking tussen Oekraïne en het Europees Defensie Agentschap.
Dat de verklaring ‘verklaart’ dat het verdrag niets zegt over tewerkstelling van Oekraïners in de Europese Unie, doet niets af aan het feit dat het verdrag geen enkele belemmering oplegt aan de instroom van Oekraïense werkkrachten in de Europese Unie. Volgens de Poolse premier Szydlo zijn er momenteel al meer dan een miljoen Oekraïners in haar land. Zij noemt hen vluchtelingen maar de meesten van hen vullen de gaten die geslagen worden door de massale uittocht van Poolse werkkrachten naar andere lidstaten van de EU, waaronder Nederland. De Oekraïense autoriteiten zien hun werkkrachten graag vertrekken: minder monden te voeden, meer harde valuta het land in. Het mankeert de vertrekkers niet aan opleiding maar alleszins aan perspectief in hun chaotische en in staat van burgeroorlog verkerende land. Die braindrain berokkent het land enorme schade. De aanstaande visumliberalisatie zal de uittocht van werkkrachten slechts verder aanmoedigen, voorspel ik.
En dat de verklaring zegt dat het verdrag niet verplicht tot extra gelden voor Oekraïne vanuit de EU zegt geenszins dat er geen extra gelden die kan op zullen kunnen gaan, bij nadere invulling van bepalingen in het associatieverdrag. Hoe dan ook blijft er heel veel geld, via IMF en Europese Unie richting Oekraïne stromen, om te voorkomen dat het bijna bankroete land echt over de kop gaat. En veel van dat geld belandt in volstrekt verkeerde zakken.
Op één punt druist de interpretatieve verklaring duidelijk in tegen de tekst en context van het verdrag. Terwijl de bestrijding van de corruptie in het verdrag slechts als een van de vele aandachtspunten van het verdrag wordt genoemd - in art. 22 lid 2 onder d - beweert de premier dat door deze verklaring corruptiebestrijding nu kernpunt van het associatieverdrag is geworden. De hoofddoelstellingen van het verdrag staan echter in art. 1 van het verdrag. Dáár wordt de essentie geregeld, en corruptiebestrijding wordt daar niet genoemd. Zolang er geen handtekening van de president van Oekraïne onder de in strijd met de tekst zijnde uitleg in de verklaring staat, kan zijn land er ook niet aan worden gebonden.
Het Nationaal Referendumonderzoek liet vorig jaar duidelijk zien dat de belangrijkste reden van de kiezers om nee te zeggen tegen het associatieverdrag gelegen was in de angst dat Oekraïne te corrupt is om deel te nemen aan zo’n verregaand associatieverdrag. Het feit dat in het verdrag de corruptiebestrijding eerder bijzaak dan hoofdzaak is, maakte die angst alleen maar groter en speelde een hoofdrol bij de totstandkoming het ruime nee op 6 april vorig jaar, zo stelt het Nationaal Referendumonderzoek vast. Indien de regering de andere verdragspartners, inclusief Oekraïne, had weten te overtuigen dat in ieder geval op dit punt het associatieverdrag duidelijke aanpassing verdiende gezien de uitslag in Nederland, dan had de premier misschien met enig recht kunnen stellen dat hij het muizengaatje gevonden had. Nu is er slechts sprake van muizenissen in het hoofd van onze premier.
Ondertussen duurt de endemische corruptie voort in het land waarmee we het meest verregaande associatieakkoord ooit gaan sluiten als het aan de regering ligt. Oekraïne is nog steeds het meest corrupte land van heel Europa[. Volgens bijna driekwart van de bevolking is die corruptie in de afgelopen vier jaar niet verminderd[. Slechts een op de acht Oekraïners denkt dat president Poroshenko met zijn regering echt geïnteresseerd is in het aanpakken ervan. Sterker: de helft van de ondervraagde burgers denkt dat de president zelf bij die corruptie betrokken is. Ze waren geschokt door de onthullingen in de Panama-papers over de financiële capriolen van hun president in verre belastingparadijzen én in Rusland, het land vanwaar volgens de president alle ellende voor zijn land afkomstig is. De burgers van zijn land werden afgelopen najaar opnieuw geschokt toen bekend werd hoe zeer illegale zelfverrijking en extravagante levensstijl kenmerk zijn geworden van de wetgevende, rechtsprekende en uitvoerende macht in Oekraïne. Uit de elektronische verklaringen van meer dan 100.000 bestuurders, volksvertegenwoordigers, rechters en aanklagers, bleek hoe zij die het land vertrouwen zouden moeten geven in een toekomst, voor zichzelf slechts vertrouwen op hun eigen toekomst, door zoveel mogelijk bezit, van landbouwgrond en kantoorgebouwen, bedrijven en kerkgebouwen, luxe auto’s, juwelen-, wapens- en horlogecollecties, en vooral ook zoveel mogelijk contant geld, geen Oekraïens maar Amerikaans of Europees geld wel te verstaan. De 24 leden van het Oekraïense kabinet hebben samen bijna 7 miljoen euro opgestapeld aan contant geld in hun huizen. Neem Minister-president Groysman. Die heeft 1,2 miljoen dollar en 460.000 euro thuis in zijn kluis liggen, zegt hij. En neem justitieminister Petrenko. Hij heeft een miljoen dollar op de bank staan en een half miljoen dollar in huis. Zijn reden? Het weinig betrouwbare bancaire stelsel van zijn land. De 450 leden van de Verkhovna Rada, het Oekraïense parlement, verklaren samen meer dan 482 miljoen dollar aan financiële activa te hebben, grofweg een miljoen per man of vrouw. Daarvan ligt gemiddeld een ton aan contante, buitenlandse valuta, thuis in de kluis.
Onthul ik hier vandaag allerlei geheimen, waarvan anderen geen weet kunnen hebben? Integendeel, het is allemaal openbare informatie die ik krijg in en uit Oekraïne. Ik heb het land in de afgelopen vijf jaar diverse malen mogen bezoeken in het kader van mijn werk in de Raad van Europa, de laatste keer begin van dit jaar. In bijeenkomsten van de Raad van Europa kom ik ook voortdurend leden van parlement en regering van Oekraïne tegen, alsook vertegenwoordigers van non-gouvernementele organisaties en buitenparlementaire bewegingen.
Onze premier en zijn regering hebben vanzelfsprekend terdege weet van deze onrustbarende gegevens uit Oekraïne. Desalniettemin wil hij koste wat het kost aan ons land en de overige lidstaten van de Europese Unie verankeren met dit meest verregaande associatieverdrag ooit. Volgens onze premier overtreft het associatieverdrag het Nederlandse belang. Hij vindt het een geopolitieke noodzaak om Oekraïne – kennelijk ondanks alles - aan ons te verbinden. Geeft dat niet aan dat het hele associatieverdrag in de afgelopen jaren geheel van aard veranderd is, van een voornamelijk economisch verdrag – al uitgedacht onder het bewind van de later afgezette president Janoekovitsj - tot een politiek verdrag dat Oekraïne uit de Russische en in de Europese invloedssfeer moet brengen? Waar is het belang gebleven van de Oekraïense bevolking, die het democratisch, economisch, sociaal en moreel al jarenlang voor de kiezen krijgt? Volgens een opiniepeiling van eind vorig jaar[ gelooft slechts 3 procent van de bevolking dat de toestand in het land verbeterd is. De peiling bevestigt dat geen enkele Oekraïense politicus of politieke institutie meer kan rekenen op het vertrouwen van de burgers.
Voor onze fractie was en is het overduidelijk: Oekraïne noch Nederland noch de Europese Unie zijn op dit moment toe aan het aangaan van zulke intensieve betrekkingen, zoals die in de eerste zeven artikelen van het verdrag omschreven worden: bevordering van de economische integratie in en de politieke associatie met de Europese Unie, inclusief geleidelijke convergentie op het vlak van buitenlands en veiligheidsbeleid, met inbegrip van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Dit verdrag brengt Oekraïne in de invloedssfeer van de Europese Unie, en verscherpt daarmee de tegenstellingen tussen de Oekraïne en Rusland en de EU en Rusland. Het verdrag biedt winstkansen aan sommige Europese multinationals en Oekraïense oligarchen, dat is zeker. Maar het levert onder de huidige omstandigheden geen noemenswaardige voordelen en heel wat nadelen op voor de Oekraïense bevolking. Eerst zal er daarom orde op zaken gesteld moeten worden in Oekraïne, dus zullen tenminste de fundamenten van de democratische rechtsstaat aanwezig moeten zijn, vooraleer verdere associatie met de EU overwogen zou moeten worden.
Maar eigenlijk gaat het vandaag niet meer om de vraag of het verdrag deugt of niet. Dat debat hebben we gehad en de toekomst zal leren wie gelijk had. De centrale vraag nu voor ons hier is en blijft: mag een per raadgevend referendum nadrukkelijk door de bevolking afgewezen verdrag door regering en parlement alsnog in werking worden gesteld?
Ons antwoord is helder: nee.
Ten eerste omdat we als Eerste Kamer zelf willens en wetens aan de oorspronkelijke initiatiefwet op het raadgevend referendum een opkomstdrempel hebben toegevoegd, die de uitslag van het referendum weliswaar niet dwingend maar wel dringend maakt.
Ten tweede omdat de kiezers goed wisten waarom ze nee zeiden: ze vertrouwden Oekraïne niet genoeg om ons er verregaand politiek mee te associëren en elkaars economieën in elkaar te laten integreren. Ze vinden het land te corrupt.
Ten derde omdat vorig jaar een groot aantal partijen expliciet verklaard heeft de uitslag van het referendum te zullen volgen en in ieder geval niet akkoord te zullen gaan met de inwerkingtreding van een volstrekt onveranderd verdrag.
Ten vierde omdat de door de regering als juridisch bindende verklaring allereerst niet juridisch bindend is voor de voornaamste partner, Oekraïne, en ten tweede de associatieovereenkomst volstrekt ongewijzigd laat en dus niet tegemoet kán komen aan de grote bezwaren van de meerderheid van de kiezers.
Mijn fractie ziet als altijd uit naar de reactie van de regering. Maar we zijn ook uitermate geïnteresseerd in de uiteindelijke posities van de fracties in deze Kamer.
We weten dat de fractie van GroenLinks een klemmend beroep heeft gedaan op haar congres om maar niet gedwongen te worden hier alsnog voor inwerkingtreding te stemmen, omdat dat geheel in tegenstelling zou zijn met wat tot dan toe in het parlement en het publieke debat beloofd was. Toen ik in de politiek kwam, vond ik de uitspraak van een minister dat congressen geen straaljagers kopen, erg arrogant. Congressen vertegenwoordigen immers de partijdemocratie. Maar, die vraag leeft bij ons, mogen partijcongressen in lopende zaken hun fracties plotsklaps verplichten een draai van 180 graden te maken? Dat lijkt toch sterk op het tijdens de wedstrijd van spelregels veranderen.
We weten dat het D66 was die samen met GroenLinks en PvdA ons het raadgevend referendum schonk, via een initiatiefwetsvoorstel. We herinneren ons de doordachte en bevlogen verdediging van het democratische belang ervan door de indieners en de onderschrijving ervan door de fracties van D66 en PvdA. En we herinneren hoe het met name deze fracties waren die het wetsvoorstel wensten te versterken door het invoeren van een opkomstdrempel. Een wens waaraan deze Kamer gehoor gaf, evenals de Tweede Kamer. En we herinneren ons hoe D66 na het referendum meedeelde met pijn in het hart, uit respect voor het democratische proces, voor intrekking van de goedkeuringswet te moeten zijn. En hoe de PvdA zelfs nog vóór het referendum plaatsvond, stelde dat afwijzing nooit tot ongewijzigde doorgang van het associatieverdrag zou mogen leiden.
En we weten dat het CDA in het publieke en parlementaire debat over de noodzaak recht te doen aan de uitslag van het referendum, eenduidig en rechtlijnig is geweest. Het referendum had er niet moeten komen maar nadat het er was moet de uitslag ervan gevolgd worden, teneinde de politiek niet verder in diskrediet te brengen. CDA-voorman Sybrand Buma zei het heel helder, vorig jaar in Veghel tegen zijn partij: ‘Het negeren van de uitslag door de politiek zal leiden tot nog meer verlies van vertrouwen in de politiek en nog meer cynisme tegenover Den Haag en Brussel.’
Ik denk dat hij gelijk heeft. En ik hoop dat deze Kamer daarom uiteindelijk zal zeggen: de kiezers hebben hun nieuwe, wettelijke recht dat wij ze gegeven hebben, benut. Daarmee hebben ze ons een weliswaar niet dwingende maar zeker bijzonder dringende raad gegeven, om dit associatieverdrag tussen de Europese Unie en Oekraïne níet door te zetten.
Nu we weloverwogen de parlementaire democratie met een vorm van directe democratie, het raadgevend referendum, hebben aangevuld en nu het de regering niet gelukt is om een wezenlijke aanpassing van het per referendum afgewezen verdrag te realiseren, moeten we recht doen aan de uitspraak van de kiezers en moeten we geen steun geven aan de voorliggende inwerkingtredingswet.