Spanning september 2011 :: Bezuinigen noodzakelijk

De kritiek van Marcel van Dam op de aannames van het CPB

Bezuinigen noodzakelijk?

Tekst: Jola van Dijk

Dat er 29 miljard euro bezuinigd moet worden, lijkt een algemeen geaccepteerd feit. Onder verwijzing naar een CPB-rapport, vormt het zelfs de basis van het huidige regeerakkoord. Maar hoe hard is dit ‘feit’ eigenlijk? Volgens Marcel van Dam zijn de aannames achter het door het CPB gehanteerde rekenmodel aanvechtbaar. Hij neemt de handschoen op.

‘Volgens het Centraal Planbureau is op lange termijn 29 miljard euro aan structurele bezuinigingen nodig om de overheidsfinanciën weer houdbaar te maken. Het kabinet lost meer dan 80 procent van dit probleem op. Door 18 miljard in deze kabinetsperiode te bezuinigen. Maar bijvoorbeeld ook door de AOW-leeftijd te verhogen.’ Premier Rutte maakt met dit citaat uit zijn regeringsverklaring van vorig jaar precies duidelijk waar zijn beleid de komende vier jaar op gebaseerd is. Maar klopt het wel wat hij zegt? Het CPB ontkent dat bezuinigingen noodzakelijk zijn. Wanneer vastgehouden wordt aan het huidige belastingstelsel, is er door een geleidelijke verhoging van de belastingopbrengsten helemaal geen houdbaarheids-tekort.

Opiniemaker en voormalig PvdA-politicus Marcel van Dam verzet zich daarom tegen de berekeningen van het CPB en de bezuinigingsplannen van het kabinet. Rutte misbruikt de cijfers van het CPB om zijn neoliberale politieke agenda door te drukken en te bezuinigen op de lagere inkomens. En de oppositiepartijen? Die hebben volgens Van Dam hun belangrijkste argument uit handen gegeven, door onnodig akkoord te gaan met 29 miljard aan bezuinigingen en lastenverzwaringen.

Constante arrangementen?!?

In het rapport ‘Vergrijzing verdeeld’ van juni 2010 heeft het CPB een berekening gemaakt voor de overheidsfinanciën de komende dertig jaar. Geconcludeerd wordt dat er een houdbaarheidstekort van 29 miljard opgelost moet worden. Marcel van Dam had in zijn columns in de Volkskrant al snel kritiek op het rapport: ‘De werkelijkheid is dat we 29 miljard moeten bezuinigen vanwege een technische veronderstelling van het CPB in een computermodel.’ Hij voert hierover een erg technisch debat met het CPB, dat normaal gesproken voor de meeste mensen totaal oninteressant zou zijn. Alleen heeft deze keer die technische veronderstelling het kabinet-Rutte de argumenten in handen gegeven die het nodig had om al zijn neoliberale bezuinigingsplannen door te drukken. Dat maakt het toch belangrijk om te weten hoe Rutte de cijfers van het CPB kan misbruiken voor zijn bezuinigingsplannen.

De technische veronderstelling waar Van Dam zich tegen verzet, zijn de zogenaamde ‘constante arrangementen’. CPB-onderzoeker Albert van der Horst is een van de auteurs van het rapport: ‘Bij het doen van dit soort onderzoek kunnen we kiezen tussen twee uitgangspunten, constant beleid en constante arrangementen. Het uitgangspunt dat je kiest, zul je over de hele linie aan moeten houden. Constant beleid houdt in dat je uitgaat van het huidige beleid en berekent wat dat de komende dertig jaar aan overheidsuitgaven en -inkomsten oplevert. Probleem is alleen dat op het gebied van de zorg niet duidelijk is wat wettelijk vastgelegd is, waardoor het moeilijk is om een goede raming van de zorguitgaven te maken. Het is daardoor heel moeilijk om vast te houden aan het huidige beleid en ten opzichte van constante arrangementen levert het ook veel hogere zorguitgaven op, en daarmee een veel groter houdbaarheidstekort. We hebben daarom gekozen voor de constante arrangementen. Dit houdt in dat we ervan uitgaan dat een dertigjarige anno 2010 een even groot deel van zijn inkomen aan belasting en zorg uitgeeft als een dertigjarige anno 2040. Een tienjarige krijgt evenveel onderwijs en een zeventigjarige evenveel AOW als percentage van zijn inkomen. Over dertig jaar levert het totaal aan overheidsinkomsten en uitgaven dan een houdbaarheidstekort van 29 miljard op.’

Bezuinigen vanwege belastingverlaging

Van Dam is het niet eens met de keuze van het CPB voor constante arrangementen, omdat daarmee afgeweken wordt van het huidige beleid. ‘Ze verlagen de inkomstenbelasting, waardoor een tekort van 29 miljard ontstaat.’ Van der Horst erkent dat het CPB uitgaat van een wijziging in het belastingsysteem: ‘Nu worden de belastingschijven jaarlijks aangepast aan de stijging van de prijzen, maar dat is sluipenderwijs een belastingverzwaring. De lonen stijgen namelijk harder dan de prijzen, waardoor bij voortzetting van het huidige beleid op den duur ook een verpleegster 52 procent belasting betaalt. Een steeds groter deel van ons inkomen valt dan in de hoogste belastingschijf waardoor de belastingdruk, de belasting als percentage van je inkomen, toeneemt.’

Van der Horst: ‘Op die manier betalen de toekomstige generaties een groter deel van de rekening van de vergrijzing, terwijl we als CPB juist willen berekenen hoe de overheidsfinanciën er uitzien wanneer iedereen op dezelfde manier de rekening blijft betalen.’ Met de keuze van het CPB om in de berekeningen de belastingschijven te koppelen aan de welvaart, in plaats van aan de algemene prijsstijging, is Van Dam het niet eens. ‘Als je de belastingschijven niet alleen corrigeert voor de inflatie, maar ook voor de welvaartsstijging, gaat iemand die in de toekomst meer gaat verdienen relatief minder belasting betalen dan iemand die nu meer gaat verdienen. Als je promotie maakt kun je in een hogere belastingschijf komen, maar dat kan ook komen doordat de welvaart jaarlijks met zo’n twee procent stijgt. Dat laatste wil het CPB voorkomen. Maar de welvaart van mensen stijgt doordat hun inkomen harder stijgt dan de inflatie, doordat meer mensen tweeverdieners zijn en steeds meer hoogopgeleiden in betere functies werken. Het is dus helemaal niet erg dat de belastingdruk stijgt door de toegenomen welvaart. Als het nu rechtvaardig wordt geacht dat iemand die door een loonsverhoging van 30.000 naar 40.000 euro gaat een hoger belastingtarief betaalt, waarom zou dat over dertig jaar niet zo zijn? En als ze de belastingtarieven laten zoals ze zijn, ontstaat er geen tekort van 29 miljard.’

Wie betaalt de vergrijzing

Van der Horst erkent dat het verschil tussen het uitgangspunt van constant beleid en constante arrangementen ten aanzien van de inkomstenbelasting waarschijnlijk meer dan 29 miljard scheelt in de berekeningen. ‘In ons rapport staat ook dat vasthouden aan het huidige belastingsysteem in een klap alle houdbaarheidsproblemen op zou lossen. De analyse van Van Dam bevat alleen twee problemen: hij is niet realistisch en niet neutraal. Zijn uitgangspunt dat de belastingdruk automatisch zal stijgen is voor de lange termijn niet realistisch, omdat politici regelmatig de schijven en vrije voeten aanpassen om de koopkracht op peil te houden. Kijken we bijvoorbeeld veertig jaar terug, dan zou de directe belastingdruk in het Van Dam-scenario sinds 1970 met 7 procent van het belastbare inkomen moeten zijn gestegen. In werkelijkheid is de belastingdruk echter gemiddeld constant gebleven en zien we zeker geen automatische stijging, doordat de belastingwetgeving telkens bij het opstellen van de begroting is aangepast vanuit het koopkrachtbehoud.’

Kijkend naar dezelfde cijfers over de belastingdruk de afgelopen veertig jaar, trekt Van Dam heel andere conclusies dan Van der Horst. ‘De belastingdruk is de laatste jaren juist flink gedaald, net zoals de collectieve uitgaven flink zijn gedaald. En dat terwijl de welvaart almaar stijgt. Ik vind het dan ook helemaal niet onrechtvaardig dat de huidige belastingtarieven gelijk blijven. Zoals gezegd, als we het nu rechtvaardig vinden dat iemand in een hogere belastingschijf terecht komt doordat zijn loon stijgt, is dat over dertig jaar ook rechtvaardig. Vraag ook maar eens aan iemand met het minimuminkomen of hij er bezwaar tegen heeft dat hij 52 procent belasting moet gaan betalen als hij op een gegeven moment zoveel gaat verdienen dat hij door de huidige belastingsystematiek in het 52 procent-tarief valt.’ Van der Horst verzet zich ook tegen dit laatste argument van Van Dam: ‘De analyse van Van Dam is niet alleen onrealistisch, maar ook niet neutraal. Politici moeten aan het publiek laten weten hoe zij de onbetaalde rekening van de vergrijzing gaan verdelen over generaties. Dan moet je niet het financiële probleem wegpoetsen met een sluipende belastingverhoging voor de lage inkomens. Juist om de effecten van beleid zo neutraal mogelijk te presenteren gaat het CPB, net als de Europese Commissie en het IMF, uit van constante arrangementen. Daarmee stelt het CPB de vraag of toekomstige generaties van dezelfde collectieve voorzieningen kunnen genieten als wij dat vandaag doen en tegen dezelfde belastingdruk. Het antwoord op die vraag is nee, er is een gat van 29 miljard euro. Het CPB brengt zo de onbetaalde rekening in kaart waar de politiek een oplossing voor moet vinden. De vraag is vervolgens: wie gaat die rekening betalen? Het CPB brengt dan in kaart hoe aanpassingen in de belastingdruk, de AOW, de zorguitgaven en dergelijke, het financiële gat verkleinen. Bij elke maatregel wordt ook geschetst hoe deze rekening wordt verdeeld tussen generaties. Deze informatie kan de politiek helpen om een eerlijke keuze te maken over de gewenste oplossing. Dat Marcel van Dam de rekening neerlegt bij de laagste inkomens van de toekomst is natuurlijk zijn goed recht. Maar het CPB is er om beleidskeuzes te verhelderen, niet om ze te maken.’

Een technocratisch ideaal

Van Dam: ‘Het zijn per definitie altijd de lagere inkomens die in hogere belastingschijven terechtkomen als ze meer gaan verdienen. Dat is geen sluipende belastingverzwaring, maar een politiek bevochten belastingsystematiek. Naarmate mensen meer verdienen betalen ze meer belasting, dat noemen we progressie.’ Van Dam vindt niet dat het CPB de cijfers neutraal presenteert: ‘Waarom berekenen ze dan niet in het rapport wat de gevolgen zijn van het belastingsysteem handhaven zoals het is. Als de politiek de belasting wil verlagen en er daarvoor bezuinigen nodig zijn, kan een afweging worden gemaakt. Waarom heeft het CPB dat al voor ons beslist? Het CPB redeneert puur technocratisch. De belastingdruk mag niet hoger zijn dan nu, want dat is slecht voor de economie. Mijn principiële en politieke bezwaar tegen het model van het CPB waarmee alle verkiezingsprogramma’s en regeerakkoorden worden doorgerekend, is dat het geen verlokking, geen uitdaging, geen droom, geen belofte meer is, maar dat we erdoor gegijzeld worden. Het leidt tot de paradox dat we ter wille van toekomstige generaties nu moeten afzien van toekomstig beleid. Het rekenmodel van het CPB is een technocratisch ideaal dat zijn eigen kinderen verslindt.’ Volgens Van der Horst is het onzin dat het CPB besloten zou hebben dat de belastingdruk niet mag stijgen. ‘Natuurlijk mag de politiek de belastingdruk verhogen, wij wijzen alleen op de voordelen van extra inkomsten en de nadelen door lagere economische groei. In ons rapport staat ook dat vasthouden aan het huidige belastingsysteem in een klap alle houdbaarheidsproblemen op zou lossen.’ Van der Horst doelt hiermee op onderstaande passage op pagina 16 van het rapport ‘Vergrijzing verdeeld’, waarin de keuze voor het onderzoekstechnische uitgangspunt van constante arrangementen verantwoord wordt.

‘Over een lange tijdshorizon biedt de veronderstelling van constante arrangementen een goede basis voor de extrapolatie van overheidsuitgaven. Beter dan de alternatieve veronderstelling van ‘ongewijzigd beleid’ waarbij nauwgezet wordt vastgehouden aan de huidige wetsregels. Een eenvoudig voorbeeld kan dit illustreren. Volgens de wet groeien de grenzen van de belastingschijven in box 1 niet mee met de lonen maar met de prijzen. Strikte toepassing van deze wetsregel zou inhouden dat alle burgers, ook met de laagste inkomens, in de (verre) toekomst in de hoogste belastingschijf van 52% eindigen. Dit zou weliswaar in één klap alle houdbaarheidsproblemen oplossen, maar het biedt geen realistisch beeld van de toekomst. Daarom hanteren wij in deze studie – in navolging van soortgelijke studies door de Europese Commissie en de OESO – het concept van constante arrangementen.’

Belastingen en premies als percentage van het bruto inkomen, 1970-2007

Een van de door het CPB onderzochte oplossingen om het houdbaarheidstekort te verkleinen is het verhogen van de belastingdruk. Op pagina 102 van ‘Vergrijzing verdeeld’ zegt het CPB over deze beleidsvariant:

‘De tweede categorie beleidshervormingen ter verbetering van de houdbaarheid betreft

belastingverhogingen. Of belastingverhoging wenselijk is om het houdbaarheidstekort te verkleinen hangt af van de welvaartskosten van verschillende belastingen alsook de daarmee samenhangende verdelingseffecten. Aangezien de waardering van verdelingseffecten politiek gekleurd is, kunnen wij geen uitspraak doen over de gevolgen van belastingverhoging voor de welvaart. Wel kunnen we de gevolgen in kaart brengen voor de overheidsfinanciën, het netto profijt en de economie.’

Bij de bespreking van de beleidsvariant belastingverhogingen door het CPB is overigens niet helemaal helder dat door de aanname van de constante arrangementen al uitgegaan is van een belastingverlaging ten opzichte van de huidige systematiek. Het is daardoor moeilijk te zeggen in hoeverre alle politieke partijen zich bewust waren van de door het CPB veronderstelde wijziging van de belastingsystematiek toen ze hun verkiezingsprogramma’s baseerden op de berekeningen van het CPB. Mark Rutte baseerde zijn bezuinigingsplannen in ieder geval volledig op de, in zijn ogen door het CPB noodzakelijk geachte, 29 miljard structurele bezuinigingen. Van Dam verzet zich dan ook niet alleen tegen de rekenmethode van het CPB, maar ook tegen de manier waarop de effecten daarvan verwoord zijn in de rapporten. En hij maakt zich zorgen over de manier waarop de politiek omgaat met de onderzoeken van het CPB. ‘Het CPB is het belangrijkste adviesorgaan van de overheid. Praktisch alle belangrijke sociaaleconomische beleidsbeslissingen worden begeleid door adviezen van het CPB, gevraagd en ongevraagd. De medewerkers van het CPB zijn de beste op hun gebied. De adviezen die ze uitbrengen zijn meestal van topkwaliteit. Vooral daarom heeft het CPB een enorme invloed. Maar ook voor mensen bij het CPB geldt dat ze de wereld bekijken door hun eigen bril. Het CPB werkt veel met modellen, dat zijn simulaties van een deel van de werkelijkheid. Probleem is wel dat die modellen en berekeningen de werkelijkheid alleen benaderen, dat ze altijd voor verbeteringen vatbaar zullen blijven en vooral dat veronderstellingen nooit waardevrij zullen zijn. Behalve gespecialiseerde academici zullen er maar weinig mensen zijn die omvangrijke en diepgravende CPB-studies uitspitten. Zelfs gespecialiseerde politici en journalisten nemen door tijdgebrek vaak genoegen met een samenvatting of het persbericht. Het komt zelden voor dat de veronderstellingen en keuzes die in een studie van het CPB worden gemaakt in de politiek ter discussie staan, en dat heeft grote gevolgen voor de beeldvorming in de samenleving. Een voorbeeld daarvan is de wijze waarop over het probleem van de vergrijzing wordt gepraat en het misbruik dat politieke partijen van een bepaalde beeldvorming kunnen maken om impopulaire maatregelen aan de man te brengen.’

Neoliberale bezuinigingsagenda

Het kabinet Rutte misbruikt de cijfers van het CPB volgens Van Dam om de eigen neoliberale bezuinigingsagenda erdoor te drukken. In de discussie tussen Van Dam en het CPB is in zekere zin sprake van spraakverwarring. Terwijl van Dam het CPB verwijt dat deze instelling uitgaat van belastingverlaging, reageert Van der Horst van het CPB steevast dat dit niet het geval is: ‘Het CPB neemt slechts een sluipende belastingverhoging als gevolg van op de langere termijn groeiende inkomens niet mee.’ Een sluipende verhoging niet meenemen of een verlaging, uiteindelijk maakt het niet uit welk stickertje je erop plakt. Feitelijk zijn ze het er over eens dat het volledige houdbaarheidstekort van 29 miljard niet bestaat wanneer vastgehouden wordt aan het huidige belastingstelsel. Het CPB probeert hier zo transparant en neutraal mogelijk mee om te gaan in zijn rapport, maar kiest vervolgens wel voor de aanval richting Van Dam, omdat het de ‘sluipende belastingverhoging’ niet realistisch vindt. De manier waarop dit soort politiek belangrijke maar wel heel erg technische informatie gepresenteerd wordt, heeft natuurlijk ook veel invloed op hoe politici en journalisten het oppikken. De nadruk in het politieke debat ligt vervolgens op de doemscenario’s en argumenten voor bezuinigingen, en niet op het technische verhaal over constante arrangementen waaruit blijkt dat vasthouden aan het huidige belastingstelsel alle financiële problemen als sneeuw voor de zon laat verdwijnen.

Hoe het ook zij, de belangrijkste kritiek betreft uiteraard niet de boodschapper, maar Rutte, de uitvoerder van het kabinetsbeleid. Van Dam: ‘De regering volgt de neoliberale politieke agenda want alle bezuinigingen treffen eenzijdig de arrangementen van de verzorgingsstaat. Men neemt als uitgangspunt dat mensen zelfredzaam moeten zijn en zelf voor middelen van bestaan moeten zorgen. De mensen die afhankelijk zijn van de overheid worden eenzijdig gepakt en de mensen die, zoals ik, al genoeg hebben merken helemaal niets. Ik kan geen een maatregel van het kabinet bedenken die alleen mij treft. In de jaren tachtig waren er ook zulke drastische bezuinigingsplannen, maar toen was de vakbeweging zeer actief en verzette men zich hevig tegen de bezuinigingen. Nu is het tot nu toe relatief doodstil. De mensen aan de onderkant van de samenleving voelen zich nu volkomen machteloos. Dat heeft natuurlijk ook te maken met de opstelling van de progressieve politieke partijen, die het getal van de bezuinigingen allemaal geaccepteerd hebben in hun verkiezingsprogramma’s. Ze gingen akkoord met het getal van 29 miljard aan bezuinigingen, al wisten ze niet dat het kwam doordat het CPB uitgaat van een belastingverlaging. Maar daarmee hebben ze eigenlijk wel het hart van de oppositie uit handen gegeven. Nu kunnen ze wel schelden op de bezuinigingen die worden voorgesteld, maar dan hebben ze zich toch verplicht om voor hetzelfde bedrag andere bezuinigingen te bedenken. Terwijl als ze niet meegegaan waren met de door het CPB veronderstelde belastingverlaging er helemaal geen tekort is en we dus ook niet de verzorgingsstaat af hoeven te breken, zoals het kabinet Rutte nu doet.’

Geachte heer Van Dam, beste Marcel,

Met veel belangstelling heb ik je artikel in de Volkskrant gelezen over de berekeningen van het CPB van het begrotingstekort. En de brief die je me stuurde. Je vroeg om een reactie, die geef ik graag. Ons was niet bekend dat het Planbureau in haar berekeningen voor begrotingstekorten op de hele lange termijn uitgaat van tariefschijven die worden gecorrigeerd voor de welvaartsstijging, in plaats van de prijsstijging. Zou het CPB daar wel van uitgaan, dan zou het tekort van 29 miljard in één klap verdwijnen! Lonen stijgen in de regel harder dan de inflatie, waardoor meer mensen in een hogere schijf belasting betalen en de inkomsten voor de overheid toenemen. Dat effect wordt niet meegenomen in de rekenmethode van het CPB.

[…]

Mijn partij luistert naar iedereen, maar maakt uiteindelijk zelf haar plannen. Ik hoop dat jouw brief ook andere progressieve partijen aanmoedigt om meer zelfstandig de wereld te analyseren en alternatieven te formuleren. En ik hoop dat ze eindelijk stoppen met het lonken naar rechts en de samenwerking zoeken op links.

Om al die redenen bedank ik je hartelijk voor je prikkelende brief!

Met vriendelijke groet,

Emile Roemer

Lijsttrekker SP