Er op of er onder voor de VN - Tribune 09/2005

Tribune, 14 september 2005

Kofi Annan wil innovatie, maar gaat dat lukken?

Erop of eronder voor de VN

De jubilerende Verenigde Naties staan op de drempel van de meest revolutionaire hervorming uit zijn zestig-jarige bestaan. Zowel de veiligheidsraad als de mensenrechtencommissie zijn flink aan vernieuwing toe, vindt in de eerste plaats secretaris-generaal Kofi Annan zelf. Tussen 14 en 16 september wordt het buigen of barsten tijdens een speciale wereldtop in New York.

Tekst: Ronald Kennedy Foto: Petterik Wiggers/HH

Met de idealen waarmee 51 landen in 1945 de Verenigde Naties oprichten, is niets mis. Met de zestigjarige organisatie van inmiddels 191 landen die we nu kennen, wél. Naast grote financiële problemen – doordat nogal wat landen, met de VS als belangrijkste, hun contributieverplichtingen niet nakomen – zijn er in de loop der jaren heel wat smetten gekomen op het blauwe blazoen van de VN. ‘Koeweit’ (1991), ‘Joegoslavië’ (1992), ‘Rwanda’ (1994), ‘Oost-Timor’ (1999), onderdrukking van Palestijnen, de Amerikaanse invasie in Irak (2003) en de ellende Darfoer (2004) staan in het collectieve geheugen gegrift. De VN stonden erbij en keken machteloos toe. Daarnaast zijn er schandalen als verkrachtende blauwhelmen in Congo, en heel recent het corruptieschandaal rondom het olie-voor-voedselprogramma.

In zijn toespraak voor de Algemene Vergadering op 21 maart van dit jaar wond VN-secretaris-generaal Kofi Annan er geen doekjes om. ‘Ik bespaar jullie alle vormen van retoriek. In deze ruimte hebben al genoeg nobele woorden geklonken om de komende decennia mee door te komen. We weten allemaal wat de problemen zijn en wat we onszelf hebben voorgenomen er aan te doen. We hebben geen behoefte meer aan voornemens of beloftes, we hebben concrete stappen nodig om na te komen wat we beloofd hebben.’ Hij riep vervolgens de 191 landen op om ‘dapper op te treden’ en de meest ‘revolutionaire en verstrekkende hervormingen in de geschiedenis van de VN’ te aanvaarden.

‘Geen ontwikkeling zonder veiligheid,

geen veiligheid zonder ontwikkeling’

Het moment van de waarheid, waarop de lidstaten hun dapperheid kunnen tonen, is deze maand. Volgens de secretaris is er geen weg terug als de landen een betere wereld en een daadkrachtigere VN willen. Het roer móet om. Zoals hij zelf samenvat: ‘We zullen geen ontwikkeling kennen zonder veiligheid en geen veiligheid zonder ontwikkeling, en allebei deze begrippen zijn betekenisloos zonder respect voor de mensenrechten.’

De plannen oogsten veel lof, waarbij Annan woorden als ‘lef’, ‘daadkracht’ en ‘ambitie’ ten deel vallen. Ook SP-buitenlandwoordvoerder Harry van Bommel is positief. ‘Annan heeft last van de eigen VN-bureaucratie en die VN-bureaucratie heeft last van bijvoorbeeld, maar niet uitsluitend, de Amerikaanse houding. Annan levert in het rapport een reeks innovatieve voorstellen waarmee de VN en andere internationale organisaties zich kunnen aanpassen aan de nieuwe politieke werkelijkheid. De ongelijke machtsverhoudingen in de wereld zullen er niet grondig door veranderen, maar in het licht van de internationale gezagsverhoudingen en vanuit het uitgangspunt dat alle beetjes helpen, verwelkomen we deze voorstellen.’ Van Bommel spreekt verder van een ‘historisch belangrijke’ ommekeer.

De meest besproken hervorming die Annan in zijn actieplan In Larger Freedom voorstelt, is die van de mensenrechtencommissie. De secretaris-generaal wil toe naar een kleinere raad die permanent zitting heeft. De huidige mensenrechtencommissie vergadert slechts zes weken per jaar in Genève en moet daarin ontelbare rapportages behandelen en besluiten over zo’n honderd resoluties. Als onthullend voorbeeld hoe dat uitpakt, wordt vaak de genocide in Rwanda naar voren gehaald. Die ramp was al in augustus 1993 door rapporteurs voorspeld, maar toen de commissie in maart 1994 bij elkaar kwam, was de massamoord al niet meer te stoppen.

Ook wil Annan een einde aan de politisering binnen de commissie. Momenteel worden de 53 leden voor een periode van drie jaar gekozen door staatshoofden uit hun regio. Dat leidt tot opmerkelijke keuzes. Momenteel bespreken onder andere landen als Saudi-Arabië, Congo, Zimbabwe, China, Cuba en Rusland de mensenrechtenschendingen op onze aardbol. Het gevolg is bijvoorbeeld dat Soedan niet berispt wordt voor de schendingen van mensenrechten in Darfoer, omdat een meerderheid van niet-westerse landen dat blokkeert. Ook Iran, Oezbekistan, Zimbabwe en China ontspringen de dans dankzij grondig lobbywerk. En om dezelfde reden worden de VS niet op de vingers getikt voor de wantoestanden op Guantanomo Bay. Landen met weinig politieke vrienden, zoals Cuba en Noord-Korea, krijgen wél een veroordeling. Een woordvoerder van Amnesty International concludeert dat de mensenrechtencommissie wordt ‘verlamd door politieke koehandel’.

Het voorzitterschap rouleert jaarlijks onder de lidstaten. Dit jaar mag Indonesië de commissie aanvoeren, wat een westerse diplomaat in een recent NRC-artikel tot de vergelijking bracht met ‘een drugsverslaafde die een afkickkliniek runt.’ Annan maakt zich openlijk zorgen om de geloofwaar- digheid van de commissie: ‘De mensenrechten commissie werpt een negatieve schaduw over de VN in z’n geheel.’ De secretaris-generaal wil een kleinere raad waarin alleen ‘nette landen’ plaats kunnen nemen – ‘net’ in de ogen van minstens tweederde van de leden van de Algemene Vergadering. Dat moet een ‘society of the committed’ opleveren: een mensenrechtenorgaan dat zich echt bekommert om mensenrechten. Daarnaast moet er een potje komen om landen te helpen een democratie op te bouwen.

‘Koehandel en vriendendiensten blijven een wezenlijk onderdeel van de buitenlandse diplomatie. Er is geen reden aan te nemen dat dit zal veranderen.’

Ook de Veiligheidsraad moet van Annan op de schop, omdat die nog steeds ‘de geopolitieke situatie van vlak na de oorlog weerspiegelt’. Om in de toekomst fiasco’s zoals Irak en Kosovo te voorkomen, moeten er duidelijke richtlijnen komen voor wanneer de V-raad met geweld kan ingrijpen. Ook wil Annan dat de samenstelling van de V-raad verandert. Die moet, in tegenstelling tot de mensenrechtencommissie, juist groter en meer divers worden. Over hoe dat moet gebeuren, komt de secretaris-generaal met twee opties. In de eerste wordt V-raad uitgebreid van vijftien naar eenentwintig leden. Dit idee wordt gesteund door Duitsland, India, Japan en Brazilië, landen die dan in aanmerking komen voor het lidmaatschap. In het andere wordt de raad uitgebreid met acht semi-permanente zetels, die per toerbeurt ingenomen worden – steeds door twee landen uit Afrika, Azië, de Amerika’s en Europa.

Van Bommel ziet de hervormingen van mensenrechtencommissie en V-raad vooral als een aanpassing aan veranderende machtsverhoudingen. ‘Het zijn zeker geen garanties tegen oorlog en onderdrukking,’ benadrukt hij. ‘Hebben de miljarden onderdrukten een stem in deze raden? Het blijft afwachten, maar het is zeer goed mogelijk dat ze vermalen worden tussen staatsbelangen. Koehandel en vriendendiensten blijven een wezenlijk onderdeel van de buitenlandse diplomatie. Er is geen reden aan te nemen dat dit zal veranderen.’

Het omvangrijke rapport van Annan beperkt zich niet alleen tot interne hervormingen. Wellicht een teken des tijds is de royale aandacht voor veiligheid en terreurbestrijding. Zo wil Annan een speciale ‘terreurrapporteur’ die namens de VN kijkt of anti-terreurmaatregelen stroken met mensenrechten. Bovendien pleit hij voor een verdrag dat nucleair terrorisme moet tegengaan, voor verdere ontwapening en voor uitbreiding van het non-proliferatie verdrag.

Daarnaast wil Annan ‘duurzaamheid van milieu’, stabilisatie van het broeikaseffect, concrete maatregelen om droogte tegen te gaan, monitoring van dodelijke infectieziekten en een wereldwijd waarschuwingsnetwerk van natuurrampen.

De secretaris-generaal benadrukt dat deze waslijst aan maatregelen niet ‘à la carte’ wordt aangeboden. Het wordt dus slikken of stikken voor de lidstaten. Mark Malloch Brown, Annans stafchef en rechterhand, noemt die koppelverkoop tijdens een persconferentie ‘een zeer wel overwogen gok’. ‘Er zijn risico’s omdat niet elk land even gecharmeerd zal zijn van alle punten.’ Toch rekent hij erop dat de wereldleiders zich op de positieve punten richten en unaniem hun steun verlenen aan het voorstel. Van Bommel gaat ervan uit, dat de soep niet zo heet gegeten zal worden. ‘Achter de schermen wordt wel degelijk behoorlijk onderhandeld en geruild. Het resultaat zal een weerspiegeling zijn van machtsverhoudingen en van de vorm van de dag van deze of gene diplomaat.’

In het rapport van Annan moeten alle ontwikkelingslanden al in 2006 concrete plannen ontvouwen om tegen 2015 honger en armoede te boven te komen.

Prominent in het rapport van Annan is ook het onderwerp ‘ontwikkeling’. Zo moeten alle ontwikkelingslanden al in 2006 concrete plannen ontvouwen om tegen 2015 honger en armoede te boven te komen. De rijkere landen moeten op hun beurt een tijdschema maken waaruit blijkt dat ze voor 2015 minstens 0,7 procent van hun bruto nationaal product besteden aan ontwikkeling. Verder moeten de fondsen voor bestrijding van AIDS, malaria en tbc weer aangevuld worden, en moeten de allerarmste landen hun producten vrij kunnen exporteren.

De reacties van de ontwikkelingsorganisaties zijn overwegend positief, met een kritische noot. Social Watch omschrijft het als volgt: ‘Het rapport geeft niet de mening weer wat de meeste organisaties noodzakelijk achten. Het laat alleen zien wat de secretaris-generaal op korte termijn haalbaar acht. Zo bekeken is de implementatie van deze plannen natuurlijk een duidelijke stap in de goede richting.’ Volgens Jean-Luc Roux van Greenpeace moet de VN nog één stap meer zetten om het milieu te beschermen. ‘Wij willen dat de secretaris-generaal tijdens de top een start maakt met een VN-Milieuorganisatie.’ Amnesty International spreekt van een ‘dapper initiatief waardoor mensenrechten meer importantie krijgen bij de VN.’

Van Bommel vindt het teleurstellend dat er in het rapport niet gerept wordt over het hervormen van de IMF en de Wereldbank, een beetje vervreemde VN-instellingen. ‘Er is wat de SP betreft een grote noodzaak te komen tot een duidelijker afgebakende rol voor het IMF in lage inkomenslanden. We hebben er bijvoorbeeld bij de minister van Ontwikkelingssamenwerking op aangedrongen dat het IMF geen zogenaamde defensieve leningen meer verstrekt: nieuwe leningen om oude leningen terug te kunnen betalen.’

Veel maatschappelijke organisaties, waar- onder Oxfam, zijn bang dat tijdens de wereldtop de hervormingsplannen van de VN alle aandacht opeisen en onderwerpen als armoedebestrijding, de millenniumdoelen en schuldenverlichting worden ondergesneeuwd. Die vrees wordt gedeeld door medestanders uit opvallende hoek. ‘De belangrijkste focus moet de omzetting van de millenniumdoelstellingen vormen,’ aldus Shirin Tahir-Kheli, een adviseur van het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken, op de site OneWorld.nl. Het is de vraag of ze die uitlatingen doet omdat de Derde Wereld haar zo nauw aan het hart ligt. Of zou het zijn omdat de VS een van de felste tegenstanders is van een vernieuwing binnen de VN? Harry van Bommel: ‘Centraal in de toekomst van de VN staat de Amerikaanse positie. Zijn de VS van Bush bereid multilateralisme te bedrijven door middel van de VN? Dus niet alleen door middel van gelegenheidscoalities buiten de Verenigde Naties om.’

‘Bush heeft Kofi Annan en andere VN-functionarissen nooit echt vergeven dat ze de invasie in Irak niet hebben gesteund’

In oktober zal het Kamerlid afreizen naar New York om daar de Algemene Vergadering van de VN bij te wonen. ‘Het is voor het eerst dat de SP in de gelegenheid wordt gesteld om aan een dergelijke delegatie deel te nemen,’ zegt Van Bommel. Hij heeft alvast één verzoek aan de Nederlandse vertegenwoordiging naar de wereldtop van september. ‘De SP-fractie hoopt dat de regering een slotdocument nastreeft dat lidstaten verplicht mensenrechten volledig te beschermen en meetbare stappen te nemen. Daarnaast vinden we dat de regering zich hard moet maken voor schuldenkwijtschelding die niet ten koste gaat van het ontwikkelings-budget.’

In de laatste weken voor de top heerst er vooral onrust in het VN-hoofdkwartier, onder andere door de komst van de nieuwe Amerikaanse afgezant John Bolton, die vooral bekend staat om zijn afkeer van de VN. Ooit stelde hij: ‘Er bestaat niet zoiets als de Verenigde Naties, alleen een internationale gemeenschap en die kan slechts geleid worden door de enige resterende supermacht en dat zijn de Verenigde Staten.’ De hardliner en vertrouweling van Bush wil maar liefst 750 aanpassingen doorvoeren op Annans 36 pagina’s tellende hervormingsplan. Volgens een hoofdcommentaar in The Guardian van 27 augustus, is de reden van Boltons benoeming simpelweg wraak. ‘Bush heeft secretaris generaal Kofi Annan en andere VN-functionarissen nooit echt vergeven voor het feit dat zij de Amerikaanse invasie in Irak niet hebben gesteund,’ aldus de Britse krant. ‘Alhoewel iedereen het erover eens is dat de VN aan hervormingen toe zijn, lijkt de Amerikaanse definitie van dat begrip meer op het vereffenen van oude rekeningen dan een serieuze poging om de organisatie te verbeteren.’ Ondanks de realistische plannen van Annan is een feeststemming in New York dus nog erg voorbarig.