Spanning februari 2011 :: Armoedebestrijding in de Europese Unie

Tekst: Dennis de Jong en Reinout Heijdra

In een rijk werelddeel als Europa zou armoede niet voor hoeven komen. Toch leven miljoenen Europeanen in armoede. Reden genoeg om aan te nemen dat de Europese Commissie serieus werk maakt van het eerlijker verdelen van de welvaart. Het is echter maar de vraag in hoeverre dat te rijmen valt met de economische koers van de Europese Unie.

Armoede is een groot probleem in Europa. In 2009 leefden 80 miljoen mensen onder de armoedegrens . Daarvan is een op de vier een kind. Dat betekent dat in Europa miljoenen kinderen geen toegang hebben tot basisvoorzieningen als voldoende verwarming, een pc of tv. De aanhoudende economische crisis doet het aantal personen onder de armoedegrens zelfs stijgen. En dat in een werelddeel dat op zich helemaal niet arm is.

Je zou dus mogen verwachten dat armoedebestrijding bovenaan de agenda van de Europese regeringsleiders staat. Het tegendeel is het geval: harde doelstellingen gaan alleen over de omvang van de staatsschuld en het jaarlijkse begrotingstekort. Op sociaal terrein is slechts sprake van boterzachte afspraken: in de komende tien jaar moet het aantal mensen onder de armoedegrens met 20 miljoen omlaag, maar er staan geen sancties op het niet halen van deze doelstelling. Daarnaast is ‘armoede’ niet precies gedefinieerd en kan een lidstaat dus doen alsof het aantal mensen onder de armoedegrens is gedaald, ook als dat in werkelijkheid niet het geval is.

Armoedebeleid is nationaal beleid en daarom zou je kunnen zeggen dat het misschien maar goed is dat Europa zich hier niet heel intensief mee bezighoudt. Voor een deel klopt dit: je kunt armoede niet effectief vanuit Brussel bestrijden. Dat moet je op nationaal en lokaal niveau doen. Maar als de Europese Unie lidstaten dwingt tot harde bezuinigingen en marktwerking de boventoon laat voeren, dan werkt zij armoede juist in de hand. Daarom zou, als er straks wordt voorgesteld om het EU-Verdrag zo te wijzigen dat lidstaten die te weinig bezuinigen kunnen worden gestraft, ook een harde sociale doelstelling moeten worden opgenomen. Ook zou erkend moeten worden dat sociale rechten niet mogen worden aangetast door toepassing van het beginsel van ongebreidelde concurrentie. Maar daar hoor je de regeringsleiders niet over: zij willen alleen maar bezuinigen.

Platform tegen armoede

Afgelopen december heeft de Europese Commissie een rapport uitgebracht over haar rol in de aanpak van armoede en sociale uitsluiting . In een paar woorden samengevat komt het erop neer dat de Commissie een berg papier gaat produceren en geld gaat rondpompen, zoals we verderop zullen zien. De neoliberale ideeën die armoede teweegbrengen of verergeren laat de Commissie echter onaangetast. Volgens de eigen berekeningen van de Commissie is een op de twaalf werkende mensen arm. Daarvoor worden verder geen maatregelen voorgesteld. Wel wordt gewaarschuwd dat door te hoge uitkeringen mensen in een werkloosheids- en armoedeval blijven steken. Dus niet de lonen verhogen om te voorkomen dat mensen die werken onder de armoedegrens komen, maar wel de uitkeringen verlagen zodat mensen met een uitkering in ieder geval onder de armoedegrens komen. Hoezo sociaal beleid?

De focus van de Commissie blijft liggen op slimme, duurzame en inclusieve groei. Het idee is dat als de economie groeit, de werkloosheid afneemt en daarmee ook de armoede. Wat de Commissie vergeet, is dat sommige mensen nooit in de vrije markt aan de bak kunnen komen, bijvoorbeeld omdat zij te maken hebben met een ernstige handicap.

De Europese Unie heeft zelf geen directe sociale bevoegdheden. Wel werd in diverse verdragen (Amsterdam 1997 en Nice 2000) het probleem van de sociale uitsluiting vermeld en modernisering van de sociale bescherming geïntroduceerd. Over armoede wordt echter niet gesproken, ook niet in de artikelen 151 en 153 van het meest recente Verdrag – dat van Lissabon – over sociale politiek. Dit betekent dat de Commissie haar ideeën over bestrijding van de armoede niet kan omzetten in wetsvoorstellen. Wat doet de Commissie dan wel? Zij gaat bevorderen dat de lidstaten via de zogeheten ‘open coördinatiemethode’ ervaringen uitwisselen en afspraken maken. Daarnaast gaat de Commissie door met het financieel steunen van armoedeprojecten in alle lidstaten: het bekende rondpompen van geld.

Papier produceren − 2010: het Europese Jaar van de Strijd tegen Sociale Uitsluiting en Armoede

Wat het betekent dat de Commissie de lidstaten gaat helpen bij het uitwisselen van ervaringen en het maken van afspraken, hebben we vorig jaar al kunnen zien. De Commissie had 2010 uitgeroepen tot het Europese Jaar van de Strijd tegen Sociale Uitsluiting en Armoede. De meesten van ons zullen hier weinig van gemerkt hebben. Toch heeft de Commissie in 2010 17 miljoen euro uitgegeven aan allerhande activiteiten, onder de noemer van ‘het mobiliseren van de samenleving om de strijd tegen armoede aan te gaan’. Op typisch (neo)liberale wijze wordt niet de overheid op armoedebestrijding aangesproken, maar de gewone mensen!

Voor het mobiliseren van de samenleving steunt de Commissie het Europees Anti Armoede Netwerk (EAPN), een onafhankelijk netwerk van non-gouvernementele organisaties en groepen uit de lidstaten. Op zich is er niets op tegen als vertegenwoordigers van de armen elkaar ontmoeten en ervaringen uitwisselen. Alleen is het netwerk al meer dan twintig jaar actief en is in die twintig jaar de armoede in Europa alleen maar toegenomen. De vraag naar de toegevoegde waarde van een dergelijk netwerk en de steun van de Commissie is dan ook gerechtvaardigd. Vrijdag 1 april aanstaande legt de SP-Eurofractie een werkbezoek af aan Nederlandse leden van het netwerk om zich over deze vraag te laten informeren.

Rondpompen van geld

In het verkiezingsprogramma van de SP voor de Europese verkiezingen in 2009 pleitten we al tegen het rondpompen: concentreer je op de armste regio’s en maak daarmee een einde aan een dure en frustrerende bureaucratie. Dat wil de Commissie koste wat het kost voorkomen: als zij geen projecten in alle lidstaten meer kan steunen, verliest ze aan invloed, want geld is macht en de Commissie wil het liefste alle lidstaten aan zich binden.

De EU heeft een reeks van middelen tot haar beschikking om de lidstaten te ondersteunen in de strijd tegen armoede. De belangrijkste financiële instrumenten zijn de structuurfondsen en, in mindere mate, het cohesiefonds. Voor de periode 2007- 2013 is 75 miljard euro beschikbaar uit de Europese Sociale Fondsen om armoede en sociale uitsluiting te bestrijden. Ter vergelijking: het gaat hier om een bedrag dat vier keer zo hoog is als wat het kabinet-Rutte zegt te willen bezuinigen op de Nederlandse begroting. Dit wordt ingezet om mensen meer kansen te geven op de arbeidsmarkt, de flexibiliteit van werknemers en ondernemingen te verhogen en de institutionele capaciteit in achtergebleven regio’s te verbeteren. Daarnaast is er voor deze periode via bijvoorbeeld het Europees Fonds voor aanpassing aan de Globalisering 3,5 miljard euro beschikbaar voor individuele steun aan werknemers die werkloos zijn geworden door de liberalisering van het handelsverkeer en de toenemende concurrentie.

Op dit systeem valt heel wat aan te merken. In de eerste plaats kunnen alle lidstaten aanspraak maken op deze gelden. Dit leidt tot het feitelijke rondpompen: Nederland, bijvoorbeeld, draagt eerst af aan de Europese Unie en vooral gemeenten en provincies proberen vervolgens geld terug te krijgen via de fondsen. Niet erg efficiënt, beter kun je dan minder afdragen en dat geld besteden aan een goed nationaal armoedebeleid.

In de tweede plaats ligt de nadruk op flexibilisering van de arbeidsmarkt. Dat betekent bijvoorbeeld versoepeling van het ontslagrecht. Of dat, zoals recent is gebeurd, de Commissie TNT eerst geld geeft om postbodes te ontslaan, en vervolgens ook nog eens geld geeft om postbezorgers tegen een hongerloontje aan te nemen. Deze doelstelling sluit naadloos aan op de neoliberale agenda, waarbij sociale rechten worden afgebroken en werkgevers met werknemers kunnen doen wat ze willen.

In de derde plaats is er geen enkele controle op de effectiviteit van de besteding van de gelden: de Europese Rekenkamer controleert alleen de rechtmatigheid, ofwel of de gelden zijn uitgegeven zoals afgesproken. De Rekenkamer mag niet controleren of de gelden ook echt een bijdrage hebben geleverd aan de doelstellingen. Uit onderzoek blijkt echter dat gelden uit fondsen die specifiek zijn bedoeld voor armoedebestrijding niet altijd terechtkomen bij de doelgroep. Alles bij elkaar leidt dit tot een verspilling van geld en kan van een echte bijdrage aan armoedebestrijding niet worden gesproken.

Sociale markteconomie?

In plaats van papier te produceren of geld rond te pompen, zou de Commissie een echte bijdrage kunnen leveren aan armoedebestrijding door het bestaande neoliberale beleid door te lichten op de gevolgen voor armoede en het beleid daarop aan te passen. De Commissie blijft de bredere visie van de EU steunen, waarin sociale belangen ondergeschikt worden gemaakt aan de markt. De interne markt staat voorop. In de ogen van de Commissie is het feit dat de lidstaten zelf verantwoordelijk zijn voor hun sociale beleid, en dat er dus verschillen zijn tussen de lidstaten, zelfs slecht voor het ‘gelijke speelveld’ in de interne markt en kunnen de verschillen de concurrentie verstoren. De door de Commissie gewenste modernisering van sociaal beleid blijkt vooral om betaalbaarheid te gaan. Voor het terugdringen van begrotingstekorten, maar ook om mensen ‘naar werk te begeleiden’, dienen sociale uitgaven verder beperkt te worden. Dit komt in wezen neer op afbraak van de bestaande sociale voorzieningen. Dit kwam goed naar voren bij de toetreding van nieuwe lidstaten in 2004 en 2007: het sociale beleid is daarbij een ondergeschoven kind gebleven. Om te kunnen voldoen aan de begrotingseisen en om met andere lidstaten te kunnen concurreren, hebben deze nieuwe lidstaten vervolgens de sociale uitgaven verlaagd met een directe toename van armoede tot gevolg.

Ook de aanvallen van de Commissie op publieke diensten bevorderen armoede. Als je allerlei publieke basisvoorzieningen afschaft, dan heeft de overheid minder instrumenten in handen om te zorgen dat mensen onder de armoedegrens ook aanspraak kunnen maken op die diensten. Zo kon een Gemeentelijk Energie Bedrijf rekening houden met het inkomen van mensen. Een commercieel opererend energieconcern heeft daar geen oog voor: winstmaximalisatie staat voorop en mensen die niet betalen, worden gewoon afgesloten van elektriciteit.

Het Verdrag van Lissabon noemt voor het eerst de sociale markteconomie als doelstelling. In het beleid van de Commissie staat de markt echter nog steeds centraal en het woordje sociaal lijkt vooralsnog niets te veranderen aan de neoliberale agenda van de Commissie. Voor de komende tien jaar hebben de Europese regeringsleiders op voorstel van de Commissie een nieuwe economische strategie afgesproken, Europa 2020 . Onderdeel van deze strategie is de eerder genoemde doelstelling om in tien jaar het aantal mensen dat in Europa onder de armoedegrens leeft, met 20 miljoen terug te dringen. De eerste helft van dit jaar is Hongarije voorzitter van de Europese Unie. Te hopen valt dat dit voorzitterschap werk wil maken van het verwezenlijken van deze doelstelling. De Hongaarse regering heeft verklaard dat ze zich ervoor zal inzetten de armoede onder kinderen te verlichten, met speciale aandacht voor de Roma. De vraag is echter of Hongarije wel het aangewezen land is voor een succesvol armoedebeleid. Hongarije heeft als een van eerste landen zwaar te lijden gehad van de crisis, en heeft in 2008 hulp van de EU en het IMF gekregen. Het moest als ‘tegenprestatie’ hervormingen doorvoeren die catastrofale gevolgen hebben gehad voor de samenleving. Van de Hongaarse bevolking stelt 34 procent met moeite de touwtjes aan elkaar te kunnen knopen. De startpositie is dus slecht en de (rechtse) Hongaarse regering staat niet bekend om haar sociale beleid. Het voorzitterschap is echter nog maar net begonnen, dus wie weet.

Actie voor de linkse Eurofractie

De Europese plannen voor armoedebestrijding zijn niet erg indrukwekkend: de Commissie gaat papier produceren en geld rondpompen. In het bredere, nu nog helemaal op de markt gebaseerde beleid lijkt de Commissie niet geïnteresseerd. Toch biedt het eerdergenoemde Commissierapport wel een handvat. Terloops stelt de Commissie voor dat nieuwe voorstellen van de Commissie voorzien moeten worden van een sociale impact assessment, een onderzoek naar de sociale gevolgen. De Europese fractie Verenigd Links (GUE/NGL) waaraan de SP deelneemt, zal dit nauwlettend volgen: wordt er alleen lippendienst bewezen aan armoedebestrijding, of neemt de Commissie dergelijk onderzoek serieus? In het Europees Parlement zullen we keer op keer de Commissie aan de tand voelen over dit door haar zelf ingevoerde instrument. Als de Commissie hier serieus werk van gaat maken, biedt dat misschien mogelijkheden: zo zou het interessant zijn om de voorstellen van de Commissie op het gebied van de vermarkting van de publieke diensten te toetsen op de gevolgen voor armoede. Ook haar voorstellen voor aanscherping van het begrotingsbeleid zouden hierop getoetst moeten worden.

Als Europa het verschijnsel van werkende armen wil aanpakken, dan zouden lidstaten afspraken moeten maken over een minimumloon. Dit zal in geld uitgedrukt tussen lidstaten verschillend blijven, omdat je in de ene lidstaat nu eenmaal meer geld kwijt bent aan je basisbehoeften dan in de andere. De linkse partijen in het Europees Parlement hebben daarom voorgesteld afspraken te maken over een niveau van het minimumloon gerelateerd aan het Bruto Nationaal Inkomen. Daarmee kan worden voorkomen dat het aantal werkende armen blijft toenemen.

De Commissie zegt terecht dat er ook een toename van armoede is als gevolg van de aanwezigheid van illegaal tewerkgestelde migranten. Zij bevinden zich in een heel kwetsbare positie en staan bloot aan regelrechte uitbuiting. De vakbeweging dringt al jaren aan op beter toezicht om de regel ‘gelijk loon voor gelijk werk’ geen dode letter te laten zijn. Samen met de vakbeweging gaat de Eurofractie proberen de samenwerking tussen arbeidsinspecties in Europa te verbeteren: veel illegalen worden ingezet door malafide, vaak in meerdere lidstaten werkzame uitzendbureaus. Versterkte samenwerking tussen de arbeidsinspecties zou deze uitzendbureaus het leven zuur moeten maken.

De eerdergenoemde boterzachte afspraken om in het kader van Europa 2020 in tien jaar het aantal mensen onder de armoedegrens met een kwart te verminderen, moeten verder worden uitgewerkt. Dit is vooral een zaak van de nationale ministers en de nadruk zal dan ook liggen op druk vanuit de Tweede Kamer. Maar ook in het Europees Parlement zal de Eurofractie helpen de druk op te voeren.

Er moet overeenstemming komen over de definitie van armoedebestrijding. Ook kan de EU meerwaarde hebben, als de lidstaten duidelijke afspraken zouden maken over hun armoedebeleid. Zeker nu de sociale zekerheid in alle lidstaten extra wordt bedreigd door de hoge werkloosheid en de harde eenzijdige bezuinigen. Lidstaten zoals Griekenland en Portugal, die steun ontvangen uit het Europese noodfonds, zouden niet alleen hun inspanningen moeten laten zien om de begroting op orde te krijgen: ook zouden ze moeten bewijzen dat de maatregelen die ze nemen de bestaande armoede bestrijden in plaats van juist te leiden tot meer armoede.

Europa als geheel is te rijk voor armoede. Het gaat hier om een verdelingsvraagstuk. De ervaringen van de jaren negentig en begin deze eeuw hebben laten zien dat een hoge economische groei niet automatisch leidt tot verkleining van maatschappelijke tweedeling. Gericht beleid is nodig en de nadruk moet erop liggen dat niet de armen de rekening van de crisis gepresenteerd krijgen, maar dat die wordt gelegd waar het geld te vinden is. In het Europees Parlement bestaat er steeds meer steun voor het maken van afspraken over een minimumpercentage voor de vennootschapsbelasting, en over het aanpakken van de bonussen van de speculanten. Een belasting op speculatieve transacties wordt nu zelfs ondersteund door de Franse President Sarkozy. In de komende jaren zullen dit zeker voorstellen worden die we ook in het EP gaan bespreken.

De EU-financiering moet op de schop. Het inefficiënt rondpompen van geld en de daardoor gecreëerde bureaucratie dienen te stoppen. Het dient overduidelijk te zijn dat de lidstaten primair verantwoordelijk zijn voor het eigen sociaal beleid, dus de bestrijding van uitsluiting en armoede. Als er vanuit het bindende principe van solidariteit toch Europees geld gaat naar armoedebestrijding, dan moeten de resultaten aantoonbaar zijn.

Het is hoog tijd voor actie. Gelukkig ontstaan er op allerlei niveaus tegenbewegingen. De succesvolle nationale SP-campagne ‘Armoede werkt niet’ heeft aangetoond dat voor een grote groep mensen de maat vol is. Zij roepen regeringsleiders en beleidsbepalers op om met spoed de strategieën te wijzigen. Het verhaal uit Brussel is helaas niet veel beter dan dat van het kabinet-Rutte in Nederland. Als de Commissie en de regeringsleiders de tweedeling in Europa blijven vergroten, zou de volgende demonstratie misschien maar weer eens in Brussel moeten plaatsvinden.

Rondpompen

Nederland heeft een zogenaamde negatieve nettopositie; we dragen meer af dan we ontvangen. In 2009 heeft Nederland per saldo 3,4 miljard euro betaald aan de Europese Unie, wat overeenkomt met 206 euro voor elke inwoner. Dit bedrag is het resultaat van de 5,4 miljard euro totale afdracht minus de 2,0 miljard euro aan terugontvangen subsidies vanuit de diverse fondsen.

Zestien van de 27 EU landen betalen meer dan ze ontvangen. Nederland behoort met Duitsland, Italië en Frankrijk tot de groep van grootste betalers.

In 2009 heeft Nederland voor 322 miljoen euro subsidies ontvangen uit de structuurfondsen, die bedoeld zijn om de ‘economische verschillen tussen de regio’s te verkleinen’. De grootste ontvanger was uitkeringsinstantie UWV met 43 miljoen euro. Daarnaast ontvingen de Stichting Opleidingsfonds Groothandel, het ministerie van Justitie en de gemeente Amsterdam bedragen van 15 miljoen euro of meer.

Een enorm apparaat aan Europese lobbyisten is dagelijks bezig met de subsidietrajecten. Alleen al onze provincies zijn in Brussel – in het Huis van de Nederlandse Provincies – vertegenwoordigd met dertig personeels-leden. Men lijkt zich niet te realiseren welke kosten komen kijken bij het binnenhalen van subsidies.

De Algemene Rekenkamer stelt verder dat in 2009 de omvang van fraude en andere onregelmatigheden met EU-gelden toenemen.

Cijfers afkomstig uit het EU-trendrapport 2011: Ontwikkelingen in het financieel management van de Europese Unie van de Algemene Rekenkamer.

Lees online